Legal significance of land property for territory planning/ Teisine zemes nuosavybes reiksme teritoriju planavimui.
Ramanauskas, Evaldas
Ivadas
Atkurus Lietuvos nepriklausomybe 1990 m. itvirtinamas privacia
nuosavybe grindziamo salies ukio vystymas, pradedama pertvarkyti lig tol
buvusi tarybu valdzios idiegta socialistine zemes naudojimo sistema.
Siomis naujomis zemes naudojimo salygomis kartu sudaromos naujos
aplinkybes teritoriju planavimo proceso vyksmui. Atsizvelgiant i naujai
formuluojamas zemes naudojimo, valdymo ir disponavimo teises
koreguojamas viso krasto teritorinis bei erdvinis formavimas.
Nepriklausomybes laikotarpiu ivyke pasikeitimai teisineje
sistemoje, ju nulemtos pasekmes aplinkos formavimui Lietuvos mokslininku
yra analizuojamos. Yra pateikiamos teisines strukturos analizes isvados
ir pasiulymai teritoriju planavimo teisinei bazei tobulinti. Naujo
nepriklausomybes laikotarpio teisine teritoriju planavimo sistema
nagrineja P. Juskevicius, A. Vitkauskas, K. Jauneikaite (2001, 2008),
viesuju erdviu tvarkymo problemas naujos zemes reformos salygomis
nagrineja L. Dringelis (2003), urbanizuojamu teritoriju salygas ir
galimybes, ju reglamentavima tiria Z. J. Daunora (2001, 2005),
krastovaizdzio formavimo, visuomenes intereso uztikrinimo teisinius
klausimus nagrineja E. Staniunas (2008a, 2008b), bendruju planu
ekspertavima d. Bardauskiene (2007), krastovaizdzio vieso naudojimo
problemas analizuoja d. Dimindaviciute (2008) ir kt.
Siame straipsnyje yra nagrinejami atkurtosios Lietuvos laikotarpio
teritoriniai pertvarkymai, ju reiksme krasto ukinei, krastotvarkinei ir
urbanistinei situacijai. Nagrinejama, kaip zemes nuosavybes samprata
pakeite zemes naudojimo prasme, kokia itaka urbanistiniam formavimui
turejo naujoji zemes reforma.
1. Zemes reformos vykdymo tikslai
1991 m. zemes reformos tikslai apibreziami remiantis
konstitucinemis nuostatomis, itvirtinanciomis privacia nuosavybes teise
grindziamo salies ukio vystymo krypti, ivertinant nuosavybes teises
atkurimo principa, pazeista 1940 m. Remiantis siuo pagrindu apibreziamas
zemes teisines padeties pertvarkymas, zemes nuosavybes teisiu
nustatymas, zemes grazinimo tvarka. Nors pagrindines konstitucines
nuostatos isliko tos pacios iki dabar, zemes teisines padeties
sutvarkymas nepriklausomybes laikotarpiu buvo formuojamas skirtingai.
Skirtinga zemes teisines padeties sutvarkyma--nuosavybes
traktavima--parodo 1991 ir 1995 m. zemes reformos nuostatu formulavimas.
1991 m. zemes reforma buvo siekiama igyvendinti Lietuvos pilieciu
teise i zemes nuosavybe, grazinant nusavinta zeme ar perkant ja:
sudaryti tinkamas salygas pletoti zemes ukio gamyba laisvai pasirenkant
ukininkavimo formas (LR zemes ... 1991). Zemes naudojimas ir
disponavimas buvo apibreztas grieztomis salygomis. Butinai reikejo per
metus zeme idirbti, 5 m. jos negalejai perleisti kitiems asmenims ir
pan. 1995 m. zemes reformos tikslai papildomi nuostata, siekiancia
sudaryti teisines ir organizacines prielaidas disponuoti privacia zeme
rinkos ekonomikos salygomis (LR zemes ... 1992. 1995 redakcija).
Neapibrezus zemes disponavimo nuo 1995 m. savininkui sudaromos galimybes
savo nuoziura nustatyti zemes likima, teisine jos padeti. Si patikslinta
zemes nuosavybes nuostata suteike didesnes teises savininkui. Nebeliko
reikalavimu zeme idirbti ar kitu nurodymu, kurie uztikrintu tinkama
zemes naudojima.
Siekiant ivertinti siu nuostatu keitimosi tikslinguma, galima juos
palyginti su tarpukario laikotarpio zemes reformos nuostatais. Tai yra
su tais tarpukario nuostatais, kuriais remiantis suformuota zemetvarkos
sistema ir buvo atkuriama dabar. 1918-1940 m. laikotarpio Lietuvos zemes
reformos tikslais buvo siekiama "aprupinti zeme bezemius ir
mazazemius, sutvarkyti zemes valdymo sistema, sudaryti tinkamas salygas
zemes ukiui ir visu pirma smulkiajam ir vidutiniam ukiui klesteti,
suvalstybinti tuos zemes turtus, kuriuos valstybe naudoti ir saugoti
gali tikslingiau negu privatus asmenys" (Zemes ... 1922). Vykdant
zemes reformos darbus buvo numatoma zeme pertvarkyti ne bet kaip, o
taip, kad butu siekiama didziausios naudos valstybei--tai yra visai
Lietuvos visuomenei (sie tikslai issamiau isdestyti ankstesniame
straipsnyje--Ramanauskas, 2006). Lyginant tarpukari su siomis dienomis,
galima pastebeti, kad dabartine LR Konstitucija (1992) yra taip pat
itvirtinusi nuostatas, kuriomis ukine veikla numatoma reguliuoti taip,
kad ji tarnautu bendrai tautos gerovei. Taciau priesingai nei
tarpukario, dabartiniuose istatymuose nera ivardinama, kokie veiksmai ir
priemones reikalingos visuotinei gerovei pasiekti. Siuo atzvilgiu
tarpukario laikotarpiui yra artimesni iki 1995 m. veike teisiniai
nuostatai, reglamentave tikslinga zemes naudojima. Velesni nuostatai,
isplete zemes savininkams disponavimo galimybes laisvos rinkos
ekonomikos salygomis, tarpukariniu zemes naudojimo principu nebetese.
Tarpukario ir nuo 1995 m. veikusiu nuostatu skirtingumas rodo
dideli zemes naudojimo tikslu atotruki tarp siu dvieju laikotarpiu.
Dabartine zemes reforma pagal galimybes yra atkuriamas tik teritorinis
sklypu suskirstymo pagrindas, taciau teisinis tarpukario zemes naudojimo
testinumas nera igyvendinamas. Bendrai nuo 1995 m. zemes reforma buvo
siekiama pertvarkyti teisine zemes padeti, nenumatant kokybinio zemes
teritorinio pertvarkymo.
Atkurtos Lietuvos zemes reformos nuostatu pokyciai suformavo savita
teritoriju planavimo ir erdvinio formavimo procesa. Susidare nauja
zemetvarkos ir teritoriju planavimo sistema, kuri turejo kartu
atsizvelgti i prieskario zemetvarkos sklypu struktura, kartu ivertinti
ivykusius teritorinius ir technologinius pokycius per 50 m.
laikotarpi--pertvarkyta kaimo infrastruktura, isaugusius miestus,
pasikeitusia gyvenamuju vietoviu sistema, taip pat kartu formuoti naujus
planinius sprendinius. Keiciamos ir tikslinamos zemes reformos
igyvendinimo nuostatos istatymuose laikui begant leme dinamiska, kartais
net priestaringa zemes pertvarkymo procesa tiek kaimo, tiek miesto
vietovese.
2. Zemes pertvarkymo pobudis kaimo vietovese
Zemes reforma kaimo vietovese buvo pradeta vykdyti isskirstant
esamu susiformavusiu stambiu gamybiniu ukiu zemes. Pagal 1991 m. Zemes
reformos istatyma zemiu isskirstymas buvo vykdomas ivertinant esamu
zemes ukio imoniu issaugojima. Istatyme buvo nurodyta, kad zeme,
reikalinga gamybiniu zemes ukio imoniu eksploatacijai, isperkama (del
pilieciu ... 1991). 1993 m. Zemes reformos istatyme nurodoma, kad zemes
ukio imonems reikalinga zeme gali buti grazinta su salyga, jei
savininkai sutinka isnuomoti zeme tuo metu ja dirbusioms zemes ukio
imonems. Siais nuostatais buvo sudaryta tam tikra veikianciu imoniu ir
buvusiu zemes savininku tarpusavio zemes naudojimo tvarka. Ji tam
tikromis salygomis uztikrino zemes ukio imoniu veikima iki 1995 m. 1995
m. isleisti istatymo pakeitimai, pagal kuriuos zemes ukio imonems
eksploatuoti teritorijos buvo grazinamos zemes savininkams be papildomu
salygu ar isipareigojimu (LR zemes ... 1992. 1995 redakcija). Sie
pakeitimai priimti Konstituciniam Teismui nustacius, kad salygos,
nurodancios zeme nuomoti kitiems, dirbantiems ja riboja laisve
disponuoti zeme ir taip priestarauja LR Konstitucijai (LR Konstitucinio
... 1994). Del siu pakeitimu nebeliko apsaugotos stambiosios zemes ukio
imones, susidare salygos ju bazeje kurtis naujiems smulkiems zemes
ukiams, aplinkybes formuotis laisvai zemes rinkai.
Nauji ukiai buvo formuojami remiantis grazinamu prieskario zemes
sklypu pagrindu, taciau ne didesni, nei nustatyta norma. 1991 m. buvo
nustatyta grazinama zemes norma 65 ha (LR zemes ... 1991), 1997 m.--150
ha (LR pilieciu ... 1997). Maziausio ukio norma nenustatoma. Pradzioje
ji salygiskai buvo reguliuojama reglamentuojant sklypu dalinima. 1993 m.
buvo nustatytos zemes dalinimo salygos, pagal kurias zemes padalinimas
buvo galimas, jei kiekvienam zemes plotui tenka ne maziau kaip 20 ha
(del Lietuvos ... 1993). 1995 m. sios nuostatos istatyme nebeliko.
Salygiskai ukio dydi dabar apriboja Ukininko ukio istatymas, numatantis
maziausia sodybos sklypa--0,5 ha. Grieztesnis zemes sklypu dydzio
reglamentavimas isliko tik saugomose teritorijose. Siose teritorijose
grazintas zemes sklypas negalejo buti skaidomas dalimis. Veliau
nustatyta maziausia 25 ha norma.
Neribojant maziausio ukio normos ir ukiu dalinimo dideleje salies
teritorijos dalyje susiformavo smulkiu zemevaldu struktura. Ivertinus
ukininku ukiu, zemes ukio bendroviu ir asmeniniu 3 ha ukiu dydzius,
visos salies vidutinis ukis 2001 m. tesudare vos 4,5 ha. Tokia struktura
nera konkurencinga. Remiantis Europos Sajungos normomis vidutinis ukis
turetu buti ne mazesnis nei 17 ha. Strukturai gerinti dabar jau
numatomos konsolidacijos galimybes (LR zemes ... 1994. 2004 02 21
redakcija). Nors sis procesas ir vykdomas, taciau jis dar nera
efektyvus, zemiu sujungimas nera privalomas ir priklauso tik nuo salia
esanciu sklypu savininku tarpusavio susitarimo.
3. Zemes pertvarkymo pobudis miesto vietovese
Zemes grazinimas taip pat nuleme nauja tolesne miestu ir kaimo
gyvenvieciu teritorine raida. Sovietiniais metais gyvenamosios vietoves
buvo suformuotos pagal tam tikrus planus, buvo numatyta ju pletra. Zemes
reformos pradzioje gyvenvietese nebuvo numatoma grazinti nuosavybes
teisiu buvusiems savininkams. 1991 m. isleistame istatyme buvo nurodyta,
kad zeme prie gyvenvieciu naudotina gyventoju reikmems, taip pat zeme,
skirta miestu, miesto tipo bei kaimo gyvenvieciu ir kurortu bendram
naudojimui, rekreacijai ir visuomeninei statybai, yra neprivatizuojama
(LR zemes ... 1991). Zeme, priklausanti gyvenamosioms vietovems, ir taip
pat zeme, kur pagal uzstatymo projektus numatyta plesti sias
gyvenamasias vietoves, yra isperkama (del pilieciu ... 1991). Taip pat
numatoma ispirkti zeme, priskirta siu vietoviu gyventoju rekreaciniams
poreikiams. Taciau 1994 m. punktas del zemes ispirkimo kaimo
gyvenvietese, numatant zeme panaudoti gyvenamajai statybai, gyventoju
bendram naudojimui ar kitoms visuomeninems reikmems pagal siu
gyvenvieciu statybos projektus pripazintas priestaraujanciu salies
Konstitucijai. 1995 m. zeme, reikalinga gyvenamuju vietoviu pletrai,
nebeisperkama, isskyrus iki 1995 06 01 priskirtas miestams teritorijas
(del Lietuvos ... 1995 05 30). Sios nuostatos buvo priimtos
Konstituciniam Teismui isaiskinus, kad del ekonomines bei zemes reformu
konkreciai keiciasi ir gyvenamuju vietoviu pletojimo perspektyvos. Todel
isankstinis zemes ispirkimas pagal kaimo gyvenvieciu statybos projektus
busimai gyvenamajai statybai, bendram naudojimui ar kitoms viesosioms
reikmems negali buti pagristas visuomenes poreikiu (LR Konstitucinio ...
1994).
Remiantis siomis isvadomis vel patikslinamas gyvenvieciu
neprivatizuojamu zemiu apibrezimas. Pagal ji zeme buvo neprivatizuojama,
jei ji buvo naudojama bendroms gyventoju ar kitoms visuomenes reikmems
pagal parengtus ir patikslintus siu gyvenvieciu uzstatymo projektus.
1997 m. sios neprivatizuojamos zemes apibrezimas dar labiau
susiaurinamas, nurodant, kad zeme neprivatizuojama, jei ji uzimta
teritoriju, naudojamu bendroms gyventoju ar kitoms visuomenes reikmems:
gatviu, aiksciu, skveru, kapiniu, vandenvieciu ir kt. teritoriju (LR
zemes ... 1991. 1997 redakcija).
Situacija miestu planavimo srityje dar labiau apsunkino 1997 m.
pradetos grazinti zemes miesto teritorijose. Pagal 1997 m. istatyma
miestams iki 1995 06 01 priskirtose teritorijose buvo pradeta grazinti
zeme prie islikusiu pastatu nepaisant parengtu teritoriju planavimo
dokumentu (LR pilieciu ... 1997). o nuo 2002 m. zeme grazinama
neatsizvelgiant, ar buvusiu savininku pastatai islike (LR pilieciu ...
1997. 2002 04 02 redakcija).
Neplaningai grazinant zemes buvo perduodamos zemes tvarkymo teises
privatiems naudotojams, o ne planuojama urbanistine miesto struktura.
Tikslingai nepritaikyti tam tikram funkciniam naudojimui zemes sklypai
sudare nauja sudetinga zemetvarkini pagrinda miestu urbanistinei
strukturai formuotis--tiksliau, tik padidino tos strukturos chaotiskumo
pavoju.
4. Zemes reformos itaka miesto ir kaimo erdviniu strukturu
formavimui
Principiniai zemes reformos nuostatai isskyre du skirtingus zemiu
tvarkymo budus, suformavo du savitus teritoriju planavimo laikotarpius.
Pirmuoju 1990-1995 m. laikotarpiu buvo uztikrintas planingas zemiu
sklypu formavimas. Siuo laikotarpiu zemes sklypai buvo pritaikomi
tiksliniam naudojimui, derinami prie esamos materialines ir projektines
teritoriju planavimo bazes. Kaimo vietovese atsizvelgiama i zemes ukio
gamybines imones, miestuose i urbanistiniu strukturu pletros planus (1
pav., A). Antruoju laikotarpiu (nuo 1995 m.) nuoseklus, planingas zemiu
sklypu formavimas nebebuvo uztikrintas. Zemes buvo grazinamos faktiskai
naudojamos ar atsitiktines formos, ivairaus dydzio, neatsizvelgiant i
perspektyva, nepaisant teritoriju planavimo dokumentu (1 pav., B). Taip
is principo buvo vykdoma ne zemes reforma, o zemes restitucija
(dringelis 2003).
[FIGURE 1 OMITTED]
Nuo 1995 m. pradeta zemes reformos kryptis palaipsniui suformavo
privacios nuosavybes zemes sistema beveik visoje salies teritorijoje.
Jai tvarkyti buvo nustatytos privacios zemes naudotoju teises ir
pareigos, veiklos vystymo galimybes, nauja zemes naudojimo tikslines
paskirties nustatymo tvarka (LR zemes ... 1994). Atsizvelgiant i naujus
zemes reformos pakeitimus, parengta planavimo proceduru rengimo eiga,
principiniai planavimo dokumentu rengimo nuostatai (LR teritoriju ...
1995). Nors nauji planavimo nuostatai ir parengiami, taciau del
savarankiskai vykstancios zemes reformos bei liberalios zemes nuosavybes
sampratos jie nevisiskai igyvendinami. Tai isryskeja perzvelgus
planavimo tikslus: formuoti harmoninga aplinka, racionaliai naudoti ir
atkurti gamtos, kulturos paveldo, rekreacijos isteklius ir kt. (LR
teritoriju ... 1994). Siuos tikslus tampa sunku realizuoti naujoje zemes
reformos suformuotu privaciu zemes sklypu strukturoje (1 pav., C). Juose
vystoma veikla jau buna susieta su nelieciamomis asmens teisemis i zeme,
kuri negali buti perzengta be atskiru teisiniu nurodymu (Lietuvos teises
... 2004). Todel remiantis galiojanciais teisiniais nuostatais, vykdant
teritoriju planavima pirmiausiai ivertinamos privacios nuosavybes
teises, o ne teritoriju planavimo tikslai. Del to zemes sklypai
pritaikomi naujai veiklai nepaisant nei racionalaus teritoriju
naudojimo, nei visuomenes intereso. Ivertinant vykstancius priestaringus
zemiu pertvarkymo procesus galima isskirti ir apzvelgti keleta
teritoriju planavimo problemu: 1) planavimo testinumo neuztikrinima, 2)
nevientisa urbanistines strukturos planavima, 3) nenuoseklia teritorine
pletra, 4) besikeicianti planavimo poziuri.
[FIGURE 2 OMITTED]
1) Planavimo testinumo problema, apimanti jau parengtu perspektyviu
sprendiniu tolesni peremima, naujuose planuose iskilo del beveik
nereguliuojamo zemes naudojimo ir disponavimo. Si problema bene opiausia
formuojant viesasias erdves--zeldynu sistemas. Vykdant zemes grazinima
nepaisant parengtu teritoriju planavimo dokumentu daugelis anksciau
planuotu viesuju erdviu tapo privacios. Vadovaujantis siauru ekonominiu
poziuriu sioms teritorijoms leista bendruoju planu pakeisti zemes
naudojimo buda, kuris pakeistas daznai tampa jau nebe visuomeninio
pobudzio. Vykdant paskirties keitimo proceduras, bendro naudojimo,
rekreacines teritorijos keiciamos i gyvenamosios, komercines paskirties
teritorijas (2 pav.). Viesuju erdviu paskirties keitimai apima tiek
seniai suplanuotas ir igyvendintas, tiek paciuose naujausiuose planuose
numatytas teritorijas. Pavyzdziui, Kauno miesto bendrojo plano II
keitimu 2007 m. numatoma 39 bendro naudojimo teritorijas bei sklypus
keisti i gyvenamosios statybos teritorijas, 12--i komercines paskirties,
3--i pramones; be ju, i gyvenamaja paskirti numatoma keisti 8
visuomenines bei 10 rekreacines paskirties teritoriju (del Kauno miesto
... 2007). Del siu planavimo sprendiniu testinumo nutrukimo yra
prarandami parkai, skverai, zaliosios jungtys--viesosios erdves, kurios,
remiantis urbanistikos teorija, sudaro vienas svarbiausiu urbanistines
strukturos daliu (Vanagas 2003).
2) Urbanistines strukturos planavimo vientisumo problema
susiformavo nekompleksiskai atliekant atskiru zemes sklypu pertvarkyma.
Ta lemia teritoriju planavimo nuostatai, numatantys galimybe rengti
detaluji teritorijos planavima atskiriems kadastriniams zemes sklypams.
Pagal sia nuostata vientisas teritorijos kaip urbanistinio vieneto
suplanavimas tarsi jau turetu buti atliktas aukstesnio planavimo lygmens
dokumente. Taciau, pavyzdziui, bendruosiuose planuose, pagal kuriuos
rengiami detalieji planai, daznai nera numatoma pakankamai detaliu
urbanistiniu strukturu, galinciu organizuoti tikslinga sklypu
perplanavima. Juose nurodomos tik pacios svarbiausios A, B, C kategoriju
gatves, apibendrintas teritoriju zonavimas ir pan. Tokiu atveju rengiant
detaliuosius planus atskiriems sklypams, telieka taikytis tik prie
sklypu formos ir savininku interesu. Bet tada ivairiausiu dydziu bei
formos zemes sklypai nera tinkamai pritaikomi vientisos teritorijos
urbanistiniam formavimui, perspektyviam ju naudojimui.
3) Kita--nenuoseklios teritorines pletros problema - leme
stiprejanti zemes rinkos itaka ir neissamus planavimo nuostatu
pakeitimai. Ivertinus privacios zemes reiksme teritoriju planavimui,
2004 m. buvo sudarytos lengvinancios aplinkybes urbanistiniam vystymui
teritorijose, kuriose nebuvo parengta bendruju planu. Siose teritorijose
numatytos galimybes keisti tiksline zemes naudojimo paskirti rengiant
specialiuosius planus gyvenamosioms teritorijoms isdestyti (LR
teritoriju ... 2004). Taciau sios nuostatos patvirtinamos neapibreziant
jokiu kokybiniu tu teritoriju formavimo kriteriju. Taip sudaromos
salygos privatiems savininkams vystyti zemes sklypu veikla
neatsizvelgiant i bendrojo planavimo principus.
Nuo 2004 m. susidarius naujoms salygoms, zemes ukio sklypu tiksline
naudojimo paskirti pradeta keisti i kita--gyvenamuju namu statybos
paskirti. Sklypai pertvarkomi bet kur, neatsizvelgiant nei i miesto
ribas, nei i ju pletros nuosekluma, nei i kitus urbanistinius
reikalavimus. Specialiajame plane sprendiniai, pagrindziantys zemes
sklypo suplanavima, orientuojami tik pagal konkretaus sklypo situacija.
Sis procesas daugiausiai didziuju miestu aplinkoje suformavo tarpusavyje
nieko bendro neturincius padrikai issimeciusius gyvenamuju namu
kvartalus--pradedancius isdrikti miestus (3 pav.). Daznai siekiant kuo
didesnes naudos, kvartalai formuojami neskiriant teritorijos bendro
naudojimo reikmems, formuojami neivertinant nei socialiniu, nei kitu
aptarnavimo istaigu realaus ikurimo.
4) Klostantis aplinkybems, del kuriu planavimo sprendiniai tampa
vis labiau susiejami su zemes savininku privaciais interesais, susidare
taip pat naujos planavimo sprendiniu rengimo tendencijos, susijusios su
planavimo poziurio pasikeitimo problema. Is parengtu 2006-2008 m. miestu
ir rajonu bendruju planu galima daryti isvadas, jog daugelyje ju
sprendiniai pritaikomi tik prie zemes savininku interesu, apeinant
galimus ne maziau svarbius visuomeninius interesus. Siuose bendruosiuose
planuose dauguma teritoriju nepagristai numatytos kaip
"statybines" (4, 5 pav.). Jos numatytos tinkamai neivertinant
realaus gyventoju skaiciaus kitimo planuojamu laikotarpiu, galimo
racionalaus teritoriju panaudojimo ir kitu miesto darniojo vystymosi
veiksniu. Nepaisant to, zemes sklypai teisiskai susiejami su ta veikla,
kuri siuo metu gali buti naudingiausia savininkams--tu zemes sklypu
vystytojams. Taciau, ar tai yra naudingiausia valstybei, tos teritorijos
galutiniams naudotojams--gyventojams? Numatomos naujos
"statybines" teritorijos dabar teisiskai tampa lengviau
urbanizuojamos neatsizvelgiant nei i miesto pletros nuosekluma, nei i
socialines infrastrukturos ikurima ir pan. Bendrieji planai, numatydami
tokius nepagristus jokiais pletros skaiciavimais sprendinius, dar labiau
skatina chaotisku miesto vietoviu formavimasi, miestu isdrikima,
neekonomiska zemes ukio teritoriju naudojima.
Siomis ir kitomis istatymu nuostatomis nera uztikrinama planavimo
kokybe. Ju islygomis, grindziamomis privacios nuosavybes teises i zeme
igyvendinimu, sudaromos tik salygos greitesniam teritoriju urbanizavimui
ir prielaidos netinkamoms planinems strukturoms formuotis. Taip yra ne
sumazinamos problemos, bet, priesingai, padaromos dar didesnes.
5. Zemes nuosavybe ir teritoriju planavimo galimybes
Zemes grazinimas ir privatizavimas buvo vykdomi nekuriant nauju
planiniu strukturu, o formuojant daugiau nauja zemes valdytoju sistema,
kuri naujos rinkos ekonomikos salygomis pati galetu tureti itakos
naujiems urbanistiniams sprendiniams. Taciau tokios neapibreztos
aplinkos formavimo salygos leme neigiamas planavimo tendencijas.
Susikloste aplinkybes, pagal kurias sunku uztikrinti zemes naudojimo
paskirciu testinuma, teritoriju vystymo nuosekluma. Numatomus
sprendinius eme lemti asmens nuosavybes teises, ju
nelieciamumas--atskiri savininku interesai. Priesingai siems veiksniams,
siuolaikiniams pazangiems teritoriju planavimo sprendiniams, paremtiems
darniojo vystymo principais, itakos pirmiausiai turetu tureti ne atskiru
savininku interesai, bet bendri--visuomenes interesai. Siekiant tinkamos
gyvenamosios, darbo ir poilsio aplinkos kokybes uztikrinimo, privacios
zemes savininku teisiu apribojimas dabartineje zemes naudojimo
strukturoje--neisvengiamas.
[FIGURE 3 OMITTED]
Siuo metu nuosavybes teises apribojamos paimant zeme visuomenes
poreikiams, numatant zemes naudojimo paskirtis, budus ir pobudzius. Bet
sprendziant is susiklosciusiu tendenciju sios priemones ne visada
veiksmingos. Ju problematiskuma galima butu sieti dagiau ne su paciu
nuosavybes teisiu apribojimu, bet su atsirandanciu nuostoliu lygiaverciu
ir teisingu pasidalinimu tarp visu. Ta galima sieti su: 1) zemes
sklypams bendrojo plano priskiriama tiksline paskirtimi, budu ir
pobudziu, kurie atskiram savininkui salygiskai apriboja nuosavybes
teises del zemes naudojimo, ipareigoja savininka vykdyti numatyta veikla
ir 2) zemes paemimu visuomenes poreikiams.
Si privaciu teisiu i zeme problema daugiau gali buti siejama ne su
paciomis nuosavybes teisemis, bet su atsirandanciu nuostoliu lygiaverciu
ir teisingu pasidalinimu tarp visu. Ta, pavyzdziui, rodo zemes paemimo
visuomenes poreikiams procedura. Vykdant sia procedura yra paimami
tiesiogiai planavimo sprendiniais numatyti zemiu sklypai ar ju dalys.
Jie paimami neivertinant visu zemes sklypu savininku, gaunanciu naudos
is planavimo, dalyvavimo. Salygiskai atsitiktinai yra palieciamos
atskiru asmenu teises. Panaudojus ju zeme numatoma infrastruktura
paprastai naudojasi ir kitu zemes sklypu savininkai, neprisideje prie
viesosios infrastrukturos ikurimo. Del tokio netolygaus nuosto liu
pasidalinimo susiduriama su teisingumo principo problema. Jo nepaisant
susidaro pagristas pretekstas nuostolius patiriantiems savininkams
siekti apginti nuosavybe, keiciant planavimo sprendinius, nepasyti ju
kokybes.
Toks teritoriju planavimas, priklausantis nuo zemes savininku
interesu, taip pat susikloste del konkreciu planavimo normatyvu, zemes
naudojimo taisykliu nebuvimo. Atskiru teisiniu dokumentu neapsaugotos
teritorijos traktuojamos vienodai, jose gali buti vykdoma tai, kas nera
uzdrausta. Priesingai nuo tarpukario, zemes naudojimas neapsaugomas nei
nustatant zemes naudojimo tikslus, nei ribojant nuosavybe visuomenes
labui. Tarpukariu zeme buvo skiriama konkretiems tikslams--darbui,
miestu pletrai ir pan. o siomis dienomis ji privatizuojama ir planuojama
neatsizvelgiant i jokias salygas: nei i salies ukio formavima, nei i
teritoriju visuomenine reiksme, nei i isskirtines gamtines ar kulturines
savybes. Siuo metu ji kartais tampa tam tikru ikaitu, turinciu duoti ne
ta nauda, kuriai ji gali buti tinkamiausia, o ta, kurios nori jai
priskirtas savininkas.
Tokios aplinkybes rodo, kad Lietuvoje teritoriju planavimo ir zemes
tvarkymo sistema tinkamai nefunkcionuoja. Nera uztikrinama, kad
naudojant teritorijas bus atsizvelgta i reiksmingiausias aplinkos
savybes, bus tolygiai ivertinamos visu zemes savininku bei visuomenes
teises. Specialiuju ir bendruju planu sprendiniai, ju keitimai daugeliu
atveju yra pritaikomi prie atsitiktiniu teritoriju vystymo interesu.
Nera uztikrinamas viesuju teritoriju vystymo testinumas ir nuoseklumas.
Toks planavimas yra ydingas, darantis daug zalos valstybei.
[FIGURE 4 OMITTED]
[FIGURE 5 OMITTED]
Viena is iseiciu galetu buti teisiskai pertvarkyti zemes naudojimo
sistema. Ir pertvarkyti ja taip, kad ne planavimo sprendiniai butu
taikomi prie teritoriju vystymo interesu, o atvirksciai--interesai
pritaikomi prie suplanavimo sprendiniu. Vienas tokiu budu galetu buti
proporcingo zemes sklypu pertvarkymo principo taikymas. Sis principas
pertvarkant zemes siuo metu taikomas pazangiose uzsienio salyse (Federal
Building ... 1990) ir buvo taikomas tarpukario Lietuvoje (Miestu ...
1939). Be to, siuo metu Lietuvoje taip pat nurodoma, kad civiliniai
santykiai taip pat reguliuojami vadovaujantis proporcingumo principu (LR
civilinis ... 2000). Remiantis siuo principu galima butu parengti zemiu
tvarkymo taisykles, apibreziancias tokiu nuostatu taikyma kaip:
planavimas vientisoje teritorijoje, proporcingas zemes sklypu verciu
pertvarkymas ar sukeitimas, nuostoliu kompensavimas atsizvelgiant i visu
tiesiogiai ir netiesiogiai planavimo paliestu zemes sklypu vertes
padidejima ar sumazejima. Siu nuostatu teisinis apibrezimas leistu is
esmes pertvarkyti teritoriju planavimo procesa. Tuomet atsirastu
galimybe atskirti teritoriju planavimo sprendinius nuo savininkui
priklausancios zemes sklypo vietos. Butu galima socialiai teisingai
atskirti visuomenisko ir privataus pobudzio teritorijas, apsaugoti
visuomenes ir privaciu savininku teises, nepazeidziant teritoriju
planavimo pagrindu.
Isvados
1. Vykdant zemes reforma (grazinant zemes ir for muojant zemiu
sklypus) issiskyre du jos etapai: 1) 1990-1995 m. reforma buvo vykdoma
vadovaujantis planingu, perspektyviu zemiu tvarkymu; 2) nuo 1995 m.
reforma pradeta vykdyti neatsizvelgiant i planinga zemiu pertvarkyma.
2. 1995 m. suteikus zemes savininkams didesnes zemes nuosavybes
teises, sumazinus zemes naudojimo kontrole, teritoriju planavimas tapo
priklausomas nuo zemes savininku interesu. Zemes naudojimas tapo
neprognozuojamos laisvos rinkos ekonomikos procesu rezultatu.
3. Dabartineje teisineje teritoriju planavimo bazeje zemes
tvarkymas nera apibreztas kaip vientiso, nuoseklaus planavimo procesas.
Nera sukurta zemes naudojimo politika ir kitos normos ar taisykles,
pagal kurias butu galima kartu planuoti teritorijas, tvarkyti nuosavybes
teises, kontroliuoti formuojamos aplinkos kokybe, uztikrinti viesaji
interesa.
4. Siekiant sudaryti greitesnes privaciu teritoriju vysty mo
salygas daromos pagrindiniu Teritoriju planavimo istatymo pataisos. 2004
m. padarytos teisines pataisos leme teritoriju planavimo rezultatus,
priestaraujancius pagrindiniams zemes naudojimo tikslams.
5. Specialiuju ir bendruju planu sprendiniai, numatantys
nepagristas urbanizuojamas teritorijas, lemia zemes ukio teritoriju
fragmentacija, neefektyvu viesosios infrastrukturos vystyma, stichini
gamtinio krastovaizdzio keitimasi, miestu urbanistini isdrikima.
6. Viena svarbiausiu viesaji interesa galinciu uztikrinti priemoniu
yra zemes paemimo visuomenes poreikiams procedura. Taciau ji nera
visiskai teisinga privaciu zemes savininku atzvilgiu--joje nera
ivertinamas visu zemes savininku, gaunanciu naudos is sukuriamos
infrastrukturos, proporcingas dalyvavimas pasidalinant atsirandancius
nuostolius.
7. Susidariusioms problemoms spresti siuloma parengti zemiu
pertvarkymo taisykles igyvendinant siuos planavimo ir nuosavybes
derinimo principus:
--zemiu perskirstyma vientisoje planuojamoje teritorijoje;
--proporcinga zemes verciu pokyciu paskirstyma;
--tiesiogiai ir netiesiogiai planavimo paliestu savininku
dalyvavima pasidalinant nuostolius.
Iteikta 2009 03 25
doi: 10.3846/1392-1630.2009.33.82-91
Literatura
Armaliskiu gyvenamojo rajono Kaune detalusis planas. 1992-1993. AB
"Miestprojektas". Kaunas.
Bardauskiene, d. 2007. Miesto bendrasis planas ir ekspertiniai
vertinimai, Urbanistika ir architektura XXXI(3): 119-130.
Daunora, Z. J. 2001. Miesto gyvenamoji teritorija. Planavimo
reglamentavimo metmenys, Urbanistika ir architektura XXV(2): 71-79.
Daunora, Z. J. 2005. Kulturiniai ir strukturiniai miestu pletros
uzdaviniai valstybes normatyviniuose dokumentuose, Urbanistika ir
architektura 29(4): 164-173.
Del Kauno miesto savivaldybes teritorijos bendrojo plano II
pakeitimo [interaktyvus]. 2007. Kauno miesto savivaldybe [ziureta 2009
03 19]. Prieiga per interneta:
<http://www.kaunas.lt/go.php/lit/Bendrasis_planas_ir_jo_pakeitimai/246>.
Del Kauno miesto savivaldybes teritorijos bendrojo plano II
pakeitimo [interaktyvus]. 2007. SI "Kauno planas" [ziureta
2009 03 19]. Prieiga per interneta: <http://www.kaunas.lt>.
Del pilieciu nuosavybes teisiu i islikusi nekilnojamaji turta
atstatymo tvarkos ir salygu. Lietuvos Respublikos istatymas, Valstybes
zinios, 21545, 1991 06 18.
Del Lietuvos Respublikos istatymo "del pilieciu nuosavybes
teisiu i islikusi nekilnojamaji turta atstatymo tvarkos ir salygu"
papildymo ir pakeitimo. Lietuvos Respublikos istatymas, Valstybes
zinios, 32725, 1993 07 15.
Del Lietuvos Respublikos istatymo "del pilieciu nuosavybes
teisiu i islikusi nekilnojamaji turta atstatymo tvarkos ir salygu"
papildymo ir pakeitimo. Lietuvos Respublikos istatymas, Valstybes
zinios, 501226, 1995 05 30.
Dimindaviciute, D. 2008. Krastovaizdzio, kaip rekreacines aplinkos,
prieinamumo reglamentavimo Lietuvoje ir uzsienio valstybese analize,
Urbanistika ir architektura 32(4): 258-268.
Dringelis, L. 2003. Zemes privatizavimas ir miestu viesojo
naudojimo zonu urbanistinis formavimas, Urbanistika ir architektura
XXVII(4): 163-169.
Federal Building Code (Baugesetzbuch, BauGB). 1990 [interaktyvus].
Federal Ministry for Transport, Construction and housing, Germany [ziureta 2009 03 19]. Prieiga per interneta:
<http://www.iuscomp.org/gla/statutes/BauGB. htm>.
Juskevicius, Pr.; Vitkauskas, A. 2001. Miestu planavimo ir pletros
valdymo bukle Lietuvoje, Urbanistika ir architektura XXV(2): 55-62.
Juskevicius, Pr.; Jauneikaite, K. 2008. Urbanistiniu strukturu
formavimo ir zemes naudojimo klasifikavimo problematika, Urbanistika ir
architektura 32(4): 240-247.
Kauno miesto savivaldybes bendrasis planas. 2003. SI "Kauno
planas".
Kauno miesto savivaldybes teritorijos bendrojo plano pakeitimu
schema [interaktyvus]. 2006. SI "Kauno planas" [ziureta 2009
03 19]. Prieiga per interneta: <http://www.kaunas.lt>.
Kauno rajono savivaldybes bendrasis planas [interaktyvus]. 2008. SI
"Kauno planas" [ziureta 2009 03 19]. Prieiga per interneta:
<http://www.krs.lt>.
Kelmes miesto teritorijos bendrasis planas. 2007. KTU Architekturos
ir statybos institutas. Kaunas. Kretingos rajono savivaldybes bendrasis
planas [interaktyvus]. 2008. Klaipedos universiteto Regioninio planavimo
centras [ziureta 2009 03 19]. Prieiga per interneta:
<http://www.kretinga.lt>.
Lietuvos teises pagrindai. Vilnius: Justitia, 2004.
Lietuvos Respublikos civilinis kodeksas, Zin., 74-2262, 2000.
Lietuvos Respublikos Konstitucija. Vilnius: LR Teisingumo
ministerija, 1999.
Lietuvos Respublikos Konstitucijos komentaras. 1 dalis. Vilnius:
Teises institutas, 2000.
Lietuvos Respublikos Konstitucinio teismo nutarimas del Lietuvos
Respublikos 1993 m. liepos 15 d. istatymo "del Lietuvos Respublikos
istatymo "del pilieciu nuosavybes teisiu i islikusi nekilnojamaji
turta atstatymo tvarkos ir salygu" papildymo ir pakeitimo" 3
punkto daliu, kuriomis pakeistos 1991 m. birzelio 18 d. istatymo
"del pilieciu nuosavybes teisiu i islikusi nekilnojamaji turta
atstatymo tvarkos ir salygu" 4 straipsnio penktoji ir sestoji
dalys, bei 14, 15, 16, 17, 18 ir 19 punktu, kuriais sio istatymo 12
straipsnis papildytas 10, 11, 12, 13, 14 ir 15 punktais, atitikties
Lietuvos Respublikos Konstitucijai. Vilnius, 1994 m. geguzes 27 d.
LR zemes reformos istatymas, Valstybes zinios, 24635, 1991.
Lietuvos Respublikos zemes istatymas, Valstybes zinios, 34620,
1994.
LR zemes reformos istatymas, 1991, Zin., 531295, 1995 m. nauja
redakcija.
LR zemes reformos istatymas, 1991; Zin., 691735, 1997 07 02 nauja
redakcija.
Lietuvos Respublikos pilieciu nuosavybes teisiu i islikusi
nekilnojamaji turta atkurimo istatymas, Zin., 651558, 1997.
Lietuvos Respublikos pilieciu nuosavybes teisiu i islikusi
nekilnojamaji turta atkurimo istatymas, Zin., 651558, 1997; 2002 04 02
redakcija.
Lietuvos Respublikos teritoriju planavimo istatymas, Zin., 1072397,
1995.
Lietuvos Respublikos teritoriju planavimo istatymo 4, 12, 15, 22,
24 straipsniu pakeitimo ir papildymo istatymas, Zin., 107-2397, 1995;
21617, 2004.
Miestu zemiu tvarkymo istatymas, Vyriausybes zinios, 614/4330,
1938.
Miestu zemiu tvarkymo istatymui vykdyti taisykles, Vyriausybes
zinios, 651/4751, 1939.
Ramanauskas, E. 2006. Zemes tvarkymo istatymu baze tarpukario
Lietuvoje, Urbanistika ir architektura 30(4): 119-224.
Staniunas, E. 2008a. Krastovaizdzio formavimo teisine baze ir
aplinkos formavimo praktika, Urbanistika ir architektura 32(3): 193-199.
Staniunas, E. 2008b. Viesojo intereso apibrezimo Lietuvos
urbanistineje pletroje klausimu, Urbanistika ir architektura 32(4):
248-257.
Vanagas, J. 2003. Miesto teorija. Vilnius: Vilniaus dailes
akademijos leidykla.
Zemes reformos istatymas, Vyriausybes zinios, 83/721, 1922 04 03.
Evaldas Ramanauskas
Doctoral student, Dept of Land-Use Management, Institute of
Architecture and Construction, Kaunas University of Technology. Tunelio
g. 60, LT-44405 Kaunas, Lithuania. E-mail: krastotvarka@asi.lt
Evaldas Ramanauskas KTU Architekturos ir statybos institutas,
Tunelio g. 60, LT-44405 Kaunas, Lietuva El. pastas: krastotvarka@asi.lt