Las relaciones fiscales intergubernamentales en Mexico: pasado, presente y trayectoria futura.
Soria Romo, Rigoberto
Introduccion
El objetivo de este trabajo es analizar el Sistema Nacional de
Coordinacion Fiscal (SNCF) en Mexico, su evolucion y perspectivas. Este
analisis toma algunos elementos teoricos de la teoria del federalismo,
la teoria de las relaciones fiscales intergubernamentales y algunos
conceptos del nuevo institucionalismo en su vena economica y social.
Nuestra hipotesis es que el diseno institucional del SNCF no admite
su innovacion e impide su cambio en aspectos fundamentales. Esto se
origina en diversas circunstancias: el diseno del mecanismo de toma de
decisiones; el diseno de suma de cero del Fondo General de
Participaciones (FGP); la poca flexibilidad para adaptarse a los cambios
economicos y politicos que ha vivido Mexico y a sus propios cambios
internos. Las instituciones y organizaciones del SNCF sobreviven porque
permiten el cumplimiento de las funciones basicas del sistema, aunque no
es el mas eficiente ni el mas eficaz para lograr los objetivos
planteados cuando el sistema comenzo en 1980.
Lo senalado anteriormente ha estimulado el surgimiento de nuevos
actores con intereses en la distribucion de los recursos fiscales al
interior del SNCF. Destaca la Conferencia Nacional de Gobernadores
(Conago), que ha generado sus propios mecanismos de toma de decisiones
que se sobreponen, y en ocasiones sobrepasan a aquellos establecidos de
manera institucional.
Para desarrollar este tema, el articulo se divide en ocho secciones
adicionales. En la siguiente parte se presentan algunos desarrollos
sobre la teoria del federalismo y las relaciones intergubernamentales.
En el tercer apartado, se plantean algunos aspectos de las relaciones
fiscales intergubernamentales en Mexico. El SNCF y sus componentes se
describen en la cuarta parte. En el siguiente apartado se resenan los
principales cambios ocurridos en la economia, el sistema politico y en
el SNCF. Posteriormente, se revisa y evalua la organizacion formal del
sistema, asi como su comportamiento. En la siguiente seccion se trata
sobre el surgimiento de la Conago y su impacto sobre el SNCF; en la
parte final, se valora nuestra hipotesis y se presenta una propuesta
para una nueva arquitectura de las organizaciones e instituciones
fiscales.
El federalismo y las relaciones intergubernamentales: la teoria
Los siguientes apartados tienen el proposito de explorar, por un
lado, el concepto de federalismo y por el otro, el de relaciones
intergubernamentales para destacar las convergencias, diferencias y
similitudes existentes entre ambos tanto en el plano teorico como en su
aplicacion empirica.
Existen diversas alternativas de organizacion que puede adoptar un
Estado En un extremo se encuentra el Estado unitario caracterizado por
la existencia de "un solo orden juridico valido para la totalidad
del territorio [...], [que] parte del vertice superior hasta las normas
inferiores formando una estructura jerarquizada" (Gamas Torruco,
1996: 132).
El Estado unitario se rige por una constitucion, que es valida para
todo el territorio y puede ser rigida (Francia y Chile) o flexible
(Reino Unido y Nueva Zelanda) . En el ultimo caso la constitucion puede
modificarse como la legislacion ordinaria y con base en el derecho comun
(Gamas Torruco, 1975: 93). Esta es la forma clasica de organizacion de
la mayoria de las democracias europeas, con excepcion de Suiza, Alemania
y Austria (Gamas Torruco, 1975: 93).
En un lugar intermedio se encuentra la federacion, cuyos elementos
estructurales son (Watts y Blinderbacher, 2002: 24-25):
a) Dos o mas ordenes de gobierno actuando directamente sobre sus
ciudadanos.
b) La distribucion formal constitucional de la autoridad
legislativa y ejecutiva y la asignacion de ingresos entre los ordenes de
gobierno que aseguran areas de autonomia genuina para cada uno de ellos.
c) Representacion de los distintos puntos de vista regionales al
interior de las instituciones federales de toma de decisiones, por
ejemplo una camara de senadores.
d) Una constitucion suprema como expresion escrita de la soberania
popular, que crea dos tipos de ordenes juridicos: el de la federacion y
el de los estados miembros. El primero es aplicable a la totalidad del
territorio y el segundo es valido en el espacio territorial de cada uno
de ellos.
e) Un arbitro (corte o tribunal) que rige la interpretacion o
aplicacion valida de la constitucion.
f) Procesos e instituciones para facilitar la colaboracion
intergubernamental en aquellas areas donde se comparten o superponen las
responsabilidades de los diferentes ordenes de gobierno.
El proposito sustancial de esta forma de Estado es garantizar la
unidad, respetando la diversidad, autonomia y caracteristicas
especificas de cada region o entidad federada. La superposicion de esta
diversidad de ordenes juridicos, politicos y administrativos locales,
requiere el establecimiento de relaciones de diverso tipo, desde la
complementariedad hasta la competencia, pasando por la coordinacion y la
concertacion (Diaz Cayeros, 1999: 366).
No existe un modelo acabado sobre el reparto de competencias en una
federacion, ya que este depende de sus caracteristicas, sus ordenes y
procesos de gobierno, asi como de su historia politica, administrativa,
economica y social. De acuerdo con lo anterior, el reparto de
competencias en los estados federales cambia con su evolucion historica
y por las transformaciones internas y externas que impactan en cada
pais.
En el otro extremo se encuentra la figura de la confederacion de
estados La distincion basica entre Estado federal y confederacion de
estados radica en la concepcion de soberania de cada uno de ellos. Para
la primera, la soberania es una cualidad de la totalidad de la
organizacion, al tiempo que las entidades federativas tienen una zona de
autonomia determinada constitucionalmente. Para la segunda, al
confederarse, los estados no pierden ni ceden su derecho a su estricta y
absoluta autodeterminacion (Gamas Torruco, 1975: 95)
De esta distincion se desprenden un conjunto de diferencias entre
Estado federal y confederacion: a) el Estado federal deriva de una
constitucion que es expresion de la soberania popular. La confederacion
de estados deriva de un pacto entre sus unidades componentes, no existe
una constitucion como tal, sino un tratado entre estados independientes;
b) los dos ordenes de la confederacion no son "coextensos"
como los del Estado federal, sino que priva la normatividad de los
estados componentes sobre la estructura central; c) no hay autonomia
estatal, sino soberania plena. Los estados miembros que libremente se
unen, pueden separarse con la misma libertad; d) en la confederacion no
existen mecanismos de preservacion de la integridad como en la
federacion; f) no existe necesidad de uniformidad institucional entre
las entidades confederadas y la unidad mayor.
La confederacion responde a otro tipo de necesidades como el unirse
para hacer frente a peligros comunes o bien, con propositos de
expansion, habiendo resultado algunas de ellas a la larga (por ejemplo
Alemania y Suiza) en estados federales (Gamas Torruco, 1996: 133). Como
se visualiza desde Mexico, la Union Europea avanza hacia una
confederacion de Estados.
Las relaciones intergubernamentales
Relaciones intergubernamentales (RIG) es un concepto que surge en
los Estados Unidos en la decada de 1930, aunque en terminos de uno de
sus principales estudiosos, "ha seguido siendo una expresion
relativamente oscura y mal comprendida" (Wright, 1997: 55). Las RIG
se definen como: "[...] un importante cuerpo de actividades o de
interacciones que ocurren entre las unidades gubernamentales de todos
tipos y niveles dentro del sistema federal" (Anderson 1960: 3,
citado por Wright, 1997).
Basados en la opinion de este mismo autor (Wright, 1997: 67) las
RIG conllevan los siguientes elementos:
a) Organizaciones Incluyen entidades gubernamentales de todos
tamanos, tipos y ambitos de gobierno, junto con su marco normativo y las
reglas e instituciones que regulan y orientan sus acciones.
b) Actores. Se involucra tanto a ciudadanos como servidores y
funcionarios publicos que influyen en la direccion y la orientacion de
las acciones de las RIG. El elemento humano se incorpora a las
organizaciones con su bagaje cultural, sus intereses, sus preferencias y
emociones y sin duda influyen en las RIG de manera importante.
c) Ubicacion. Las RIG se encuentran por doquier en los sistemas
politicos y administrativos de todos los ambitos de gobierno que
integran un sistema federal.
d) Temporalidad. Las RIG son actuales y enfocan cuestiones criticas
de las politicas publicas; pero al mismo tiempo tienen hondas raices en
el pasado y su instrumentacion tendra consecuencias importantes para el
futuro.
e) Centradas en politicas. Las RIG se centran en politicas
enfatizando los asuntos fiscales y financieros de todos los ordenes y
ambitos de gobierno.
Existen dos tipos de RIG : las verticales y las horizontales. Las
primeras se dan entre ambitos de gobierno de diferente alcance:
federacion-estado; estado-municipio; federacion-estado-municipio y
federacion-municipio. De igual forma, las relaciones verticales se
pueden dar entre poderes de un ambito de gobierno con un poder distinto
de otro, por ejemplo entre poder legislativo federal y poder ejecutivo
de una entidad federativa. En cambio, las RIG horizontales se dan entre
ambitos de gobierno formalmente iguales: estado-estado y
municipio-municipio.
Federalismo y RIG: convergencias y divergencias
Existen varios puntos de divergencia y algunas convergencias entre
federalismo y relaciones intergubernamentales. En primer lugar, el
termino federalismo surge con los Estados Unidos hace mas de 200 anos,
mientras que el concepto de relaciones intergubernamentales nace en la
decada de los treinta, asociado a las politicas del New Deal
norteamericano, y aun se encuentra en su fase de definicion. En Mexico
es un termino relativamente novedoso y un problema poco estudiado.
En segunda instancia, el federalismo se origina en la cesion de
soberania de un conjunto de entidades o estados para formar una entidad
geograficamente mas extensa, conocida como federacion, que por este acto
adquiere soberania en ciertas materias con jurisdiccion sobre la
totalidad del conjunto de entidades. Ambos ordenes, estados y
federacion, coexisten sobre el mismo territorio. Las RIG no implican
cesion de soberania sino el establecimiento de relaciones formalmente
igualitarias.
En tercer lugar, el federalismo se concentra en las relaciones
federacion-estado y ocasionalmente, en las relaciones estado-estado,
pero no incluye, ni implicita ni explicitamente, el conjunto de
actividades y significados incorporados en las relaciones
intergubernamentales entre todos los ambitos de gobierno. El termino RIG
reclama como objeto de estudio no solo las relaciones federacion-estado,
sino el conjunto de relaciones interestatales, federacion-gobiernos
locales en ambos sentidos, estado-gobierno local, tambien en ambos
sentidos y las relaciones interlocales En otras palabras, el concepto de
relaciones intergubernamentales "abarca todas las permutas y
combinaciones de relaciones entre las unidades del gobierno de nuestro
sistema" (Wright, 1997: 72).
En cuarto lugar, el federalismo es principalmente un pacto politico
(Diaz Cayeros, 1995: 43), plasmado en un marco normativo y conlleva
algun grado de jerarquia, mientras que las RIG se refieren mas a los
procedimientos institucionales, organizacionales y administrativos, que
no implican necesariamente jerarquia, utilizados para la instrumentacion
de objetivos comunes en la interaccion entre los distintos ambitos de
gobierno, que no solo son federacion y estados, sino que incluyen
municipios, condados y distritos de diferente naturaleza, dependiendo
del Estado federal de que se trate. De acuerdo con lo anterior, las
relaciones intergubernamentales estan centradas en las politicas
publicas, a diferencia del federalismo, para el que las politicas juegan
un rol menos importante.
Sin embargo, a pesar de estas diferencias, es valido afirmar que el
federalismo, o pacto federal, es el marco o el contexto dentro del cual
se plasman las relaciones intergubernamentales de los tipos y alcances
senalados y que, a su vez, las relaciones intergubernamentales cumplen
la tarea de hacer funcional el federalismo y sus interacciones en los
diferentes ambitos y ordenes de gobierno. En suma, relaciones
intergubernamentales:
[...] es un termino distinto, apropiado. Tiene la ventaja de un uso
mas restringido y limitado, aunque solo fuera porque es mas nuevo
Ademas, sus dos palabras multisilabicas denotan mas de lo que connotan;
es decir, el termino es neutral, con escasa carga emocional ... el
concepto de RIG no reemplaza ni sustituye al concepto de federalismo.
Antes bien, sirve como una base conceptual diferente, en varios modos
preferida, sobre la cual explorar y resumir experiencias recientes y
actuales de funcionarios publicos, asi como de ciudadanos. El concepto
de RIG es como un nuevo par de lentes o de gafas; hace visibles la
variedad de colores, el terreno y las pautas del panorama politico que
antes estaban oscurecidos (Wright, 1997: 104).
Relaciones fiscales intergubernamentales
Las relaciones fiscales intergubernamentales incluyen el ingreso,
el gasto y el financiamiento publico y conforman un campo disciplinario
claramente delimitado denominado federalismo fiscal. Desde esta
perspectiva existen cuatro grandes cuestiones a ser consideradas (Bird,
2002: 8-10) por cada pais y tratadas segun las circunstancias
especificas del mismo: a) la primera cuestion es quien hace que, es
decir la asignacion de gastos, cuya respuesta depende tambien de la
calidad con que se hagan las cosas; b) la segunda cuestion es quien
cobra que impuestos y la efectividad con que lo hacen, es decir la
asignacion de ingresos; c) el tercer gran asunto es como resolver la
inevitable brecha o desequilibrio entre ingresos y gastos de los
gobiernos locales que se genera al responden las dos primeras preguntas;
finalmente, ?hasta que punto deberian ajustarse las diferencias en
necesidades y capacidades entre las distintas unidades de gobierno de
nivel similar? Esta es la brecha o desequilibrio horizontal. En Mexico
las relaciones fiscales intergubernamentales se sintetizan en el SNCF.
Las relaciones fiscales intergubernamentales en Mexico en el
contexto de America Latina
Las modalidades que han tomado las relaciones fiscales
intergubernamentales en Mexico son producto de un gran proceso de
concentracion de las principales fuentes de ingresos fiscales en el
ambito nacional del gobierno. En el cuadro 1 se presenta informacion
acerca de cinco paises de America Latina donde se observa que en Mexico,
el gobierno nacional concentra 74. 2% de los ingresos totales. En otros
paises federales como Argentina y Brasil los gobiernos nacionales
recaudan 10% menos de esta cantidad La centralizacion en Mexico es
superada unicamente por Chile y Bolivia que son regimenes unitarios.
Por el lado del gasto en Mexico el gobierno nacional concentra 65%
del gasto total, fraccion que tambien es muy alta respecto a la de otros
paises federales en America Latina como Brasil y Argentina que
concentran 54 2% y 36 9% del gasto total, como se muestra en el cuadro
numero 2. Cabe senalar que la concentracion es mas alta en los dos
paises con regimen unitario, que son Bolivia y Chile. Se concluye que la
concentracion es muy alta para un pais federal.
Los anteriores hechos tienen consecuencias en terminos del
desequilibrio fiscal vertical intergubernamental que se observa en
Mexico, pues la diferencia entre lo que ingresa (19 9%) el nivel
intermedio de gobierno (entidad federativa) y lo que gasta (27 7%), asi
como lo que ingresan los municipios (6%) y lo que gastan los mismos (7
4%) tiene que ser suministrada por el ambito nacional de gobierno a
traves de un complejo conjunto de transferencias condicionadas y no
condicionadas, subsidios y otros programas de apoyo. Este conjunto de
arreglos se integra en el SNCF.
El Sistema Nacional de Coordinacion Fiscal y su organizacion
Las relaciones fiscales intergubernamentales en Mexico se
instrumentan a traves del SNCF. Este sistema se integra por cuatro
elementos principales: la politica fiscal, la colaboracion
administrativa, la distribucion de participaciones y el gasto
descentralizado. Para los propositos de este trabajo, los ultimos dos
elementos son los mas importantes.
Las participaciones son los ingresos que la federacion transfiere a
estados y municipios, en virtud de la firma del convenio de adhesion al
SNCF, mediante el cual estados y municipios suspenden su potestad
tributaria a cambio de recibir estos recursos, que se tratan como
ingresos propios y son gastados sin condicion y sin fiscalizacion de la
federacion.
Por su parte, el gasto descentralizado se integra por aportaciones,
gasto reasignado, gasto bipartito y el financiamiento de la educacion
superior, entre otros. A diferencia de las participaciones, las
aportaciones y otras modalidades de gasto descentralizado que son
transferencias condicionadas, es decir, destinadas a cubrir un servicio
especifico definido por la federacion, ademas de ser sujetos a la
fiscalizacion de este ambito de gobierno. A continuacion se hace un
recorrido historico de las relaciones fiscales intergubernamentales en
Mexico.
Evolucion y situacion actual de la coordinacion fiscal
A lo largo de la historia mexicana se observa una constante: la
tendencia del gobierno federal a concentrar las fuentes mas importantes
de ingreso ya sea a traves de la legislacion (por ejemplo las leyes de
la distribucion de ingreso de agosto de 1824, diciembre de 1846,
septiembre de 1857, y septiembre de 1868) o a traves de las Convenciones
Nacionales Fiscales (1925, 1933, 1947). En estos anos, el espiritu de la
coordinacion fiscal fue distribuir las distintas fuentes de ingreso
entre la federacion, los estados federales y los municipios
El proceso de la centralizacion se acelero a partir de la
Convencion Nacional Fiscal de 1947 que recomendo centralizar las fuentes
principales de ingreso por el gobierno federal, aunque aceptaba
transferir a los estados y municipios parte de dicho ingreso.
Despues de un largo proceso de negociacion, para 1979, las
instituciones que serian fundamentales en la siguiente etapa del sistema
ya estaban en su lugar: todos los estados habian aceptado cooperar a
cambio de participaciones en los ingresos fiscales federales, los
organos de la coordinacion fiscal ya se encontraban funcionando y la
disciplina politica se habia institucionalizado, entre otros elementos.
El conjunto de decisiones, sin embargo, se impuso aplicando la politica
de la zanahoria y el garrote, es decir, se ofrecen recursos a las
entidades federativas que acepten adherirse al sistema y se aplican
mecanismos de exclusion a las que se nieguen, por lo que la adhesion fue
de la totalidad de los estados.
Usando la politica de la zanahoria y el garrote, el gobierno
federal se apropio de las bases impositivas mas importantes (Impuesto al
Valor Agregado, Impuesto Sobre la Renta, comercio exterior). Los estados
y municipios, a cambio de la renuncia a su soberania tributaria, (2)
aceptaron recibir transferencias no condicionadas (participaciones) por
un monto mayor al que podrian captar con sus propias bases impositivas y
fuentes de recursos Los estados cedieron su soberania tributaria a
cambio de mas ingresos.
Desde el punto de vista meramente financiero, la incorporacion
inicial al SNCF fue muy rentable para los estados federativas, ya que
sus participaciones se incrementaron un promedio de 64% de 1979 a 1980,
pero hubo un estado, Campeche, que observo un incremento de mas de 143%,
y el estado que menos incremento obtuvo fue de casi 53% De esta manera,
a los tesoreros y secretarios de finanzas no les importo poner en
suspenso la soberania tributaria estatal y sacrificar otros principios
tributarios por la busqueda de mas ingresos, aceptando la politica de la
zanahoria y el garrote.
A fines de los anos setenta, el anterior sistema de coordinacion
habia encontrado sus limites y requeria de un nuevo impulso, desde la
perspectiva de la Secretaria de Hacienda y Credito Publico (SHCP) y de
los principales actores del sistema. Esto se intento mediante una serie
de cambios en el marco juridico y en el accionar del SNCF, entre los que
destaca una nueva Ley de Coordinacion Fiscal (LCF) y la introduccion del
Impuesto al Valor Agregado (IVA) a partir de 1980 en sustitucion del
Impuesto sobre Ingresos Mercantiles Estas modificaciones legales
impactaron a su vez los aspectos fiscales, institucionales,
organizacionales y operativos del sistema.
Entre los principales cambios se encuentra la conformacion de un
Fondo General de Participaciones (FGP), (3) constituido por un
porcentaje de la casi totalidad de la recaudacion impositiva federal (4)
que conforma la Recaudacion Federal Participable (RFP) y se distribuiria
entre las entidades con base en criterios determinados en la nueva LCF
vigente, en lo general, a partir de 1980 y en los convenios que las
entidades celebraron con la federacion A este fondo se anade el Fondo
Financiero Complementario de Participaciones (FFCP) en 1980 y el Fondo
de Fomento Municipal a partir de 1981. Tal como lo consideran diversos
autores (Hoyo D'addona, 1981; Ortiz, 1998: 168; Colmenares, 1999:
418) el sistema de participaciones fue, en sus inicios, la columna
vertebral o espina dorsal del SNCF.
El Sistema Nacional de Coordinacion Fiscal entre 1980 y 1989:
caracteristicas principales
Durante estos anos el esquema del SNCF fue resarcitorio o
compensatorio, ya que su principal proposito, a traves del FGP, fue
compensar a las entidades federativas por el sacrificio de ingresos en
participaciones, gastos de administracion y la perdida de recursos por
suspension o derogacion de impuestos producto de su adhesion al SNCF.
Aqui se retoma la politica de la zanahoria y el garrote, ya que para
inducirlas a su incorporacion, la federacion no solo garantizo que las
entidades recibirian mas participaciones que con el sistema tradicional,
sino que les ofrecio un monto mayor de recursos y con una tendencia al
crecimiento, para garantizar su adhesion.
Por otro lado, al definirse tanto el FGP como el FFCP, como un
porcentaje de la RFP si una entidad recibe mayores recursos, otra u
otras pierden ese mismo monto. Lo anterior implica que el SNCF se
convierte en un juego de suma cero. Este es un elemento importante en
las discusiones posteriores acerca de la distribucion de
participaciones. De esta forma los ingresos potenciales de las entidades
se "enganchan" a la suerte de la recaudacion federal. Conviene
recordar que las participaciones constituyeron hasta 1997, mas de 80% de
los ingresos de algunas entidades federativas.
El Fondo General de Participaciones entre 1991-2007
Comenzando en 1991, se presenta un cambio radical tanto en la
integracion del FGP como en la forma de su distribucion. En primer
lugar, en relacion a la composicion del FGP se incrementa a 18. 51% de
la RFP, a lo que se anade 0. 5% de la misma para su reparto entre las
entidades coordinadas en derechos, permaneciendo igual para 1992. Para
1994 la proporcion del FGP en la RFP se incrementa 1 50% y se anade 50%
de la reserva de contingencia, equivalente a 0. 25% de la RFP,
permaneciendo con esta integracion hasta el ano 2007.
A partir de 1991, el FGP se divide en tres partes y se establece un
proceso de transicion hasta 1994 (observar cuadro numero tres) con
diferentes porcentajes distribuidos bajo distintos criterios Esto se
presenta en el cuadro siguiente.
a) La primera parte se distribuye en proporcion directa al numero
de habitantes de cada entidad para el ejercicio fiscal respectivo. Con
este criterio se intenta introducir equidad en el sistema, ya que se
supone que un estado con mas habitantes requiere de mas recursos para
proveerles servicios.
b) La totalidad de la segunda parte --y no el incremento, como era
usual en los anos anteriores--, de acuerdo a la captacion de una serie
de impuestos denominados asignables. Con esta parte se busca estimular
el esfuerzo fiscal de las entidades federativas a fin de que incrementen
sus ingresos. Se consideran como asignables los impuestos sobre
automoviles nuevos (ISAN), tenencia o uso de vehiculos (tenencia) y los
especiales sobre produccion y servicios (IEPS) sobre petroliferos,
tabacos labrados, cerveza y bebidas alcoholicas. A partir de este ano se
excluye el IVA y los relativos a contribuyentes menores y los sujetos a
bases especiales de tributacion como asignables.
c) El restante 9. 66% se distribuye en proporcion inversa a las
participaciones por habitante que tenga cada entidad por las otras dos
partes del fondo. Esta tercera parte sustituye, de alguna manera, al
FFCP ya que se reparte con el mismo criterio.
Para 1996, en virtud de una modificacion al articulo 2 de la LCF se
incrementa el porcentaje del FGP de 18. 51% vigente en 1995 a 20% en
1996, a los que se anade 1% por coordinacion en derechos. La formula y
los criterios de distribucion permanecieron sin cambios hasta 2008.
Tambien con vigencia a partir de 1996, se introduce un cambio
radical en la LCF mediante el cual se da un giro a las relaciones
fiscales intergubernamentales. Se sustituye el objetivo fundamental del
SNCF de eliminar la doble o triple tributacion con el de "impulsar
un nuevo federalismo a traves del fortalecimiento de los ingresos
propios y del fortalecimiento del sistema de participaciones" (Nuno
Sepulveda, 1996: 65).
Las propuestas para fortalecer los ingresos propios consisten en la
devolucion de la administracion o de la potestad tributaria sobre
algunas materias, entre las que destacan: tenencia, ISAN y adquisicion
de inmuebles, asi como algunos derechos sobre la expedicion y venta de
bebidas alcoholicas y anuncios espectaculares. Esto se considera un paso
atras en la coordinacion fiscal y en lo que habia sido su mas claro
proposito de simplificacion fiscal o la eliminacion de la doble o triple
tributacion; o visto desde la perspectiva de la soberania fiscal, el
regreso de potestades tributarias a las entidades en el marco del SNCF.
Los cambios en el SNCF para 2008
Los criterios para distribuir participaciones ha sido un tema
siempre presente en los diversos foros y mecanismos de toma de
decisiones del SNCF y tambien en la primera Convencion Nacional
Hacendaria celebrada en 2004.
De ahi que el ultimo cambio fundamental en el reparto de ingresos
al interior del SNCF se observa en 2008, al modificarse los criterios de
distribucion de participaciones. La nueva formula integra como
indicadores a la poblacion, el Producto Interno Bruto Estatal (pibe) y
la recaudacion de los impuestos y derechos estatales, incluyendo la del
impuesto predial y los derechos de agua municipales o estatales (SHCP,
2008).
A partir de 2008, el incremento nominal al FGP respecto a 2007, se
dividira en tres partes: 60% se distribuira en funcion del crecimiento
del PIB entre los dos ultimos ejercicios disponibles multiplicado por la
poblacion, 30% de acuerdo a un promedio movil en la recaudacion de
impuestos y derechos estatales y municipales (predial y derechos de
agua) multiplicado por la poblacion y el restante 10%, de conformidad
con la recaudacion nominal de los mismos impuestos y derechos locales
multiplicada por la poblacion (Hinojosa, 2008: 20).
Comparando la nueva formula con la vigente hasta 2007, se
encuentran dos variables nuevas: el PIB estatal y la recaudacion de
impuestos y derechos locales, que amplia el concepto de impuestos
asignables vigente hasta 2007 Por otra parte desaparece la parte
compensatoria existente anteriormente, equivalente a 9. 66% del FGP.
Por su parte, el criterio de poblacion adquiere mayor importancia
en relacion con la formula anterior. La poblacion interviene en la
distribucion de 100% del FGP , aunque no por si mismo sino como
ponderador del resto de las variables (PIB y recaudacion local). Se
puede afirmar que esta nueva formula beneficiara a los estados mas
poblados y con mayor dinamismo en el PIB, que tienden a ser los mismos,
ya que un estado con dinamica economica tiende a atraer poblacion. De
manera que en el largo plazo veremos un sesgo hacia estas entidades como
el Estado de Mexico, Nuevo Leon, Baja California y, en general, los
estados fronterizos y aquellos que son polos de atraccion turistica como
Quintana Roo.
Por otra parte, la inclusion de la recaudacion estatal y municipal,
tienen el objetivo de incentivar la misma. Sin embargo, tambien se
observa una correlacion entre esta variable y el PIB, pues una entidad
que crece, genera una mayor recaudacion de contribuciones tanto
federales como locales. De manera que con estos criterios se beneficia a
las entidades mas importantes del pais.
Finalmente es destacable la desaparicion de la parte compensatoria
(9.66% del FGP) y su sustitucion por 10% del mismo FGP que se
distribuira de acuerdo a la recaudacion local, ponderado con la
poblacion. De acuerdo con la experiencia previa, aquellos estados sin un
crecimiento poblacional alto y sin un crecimiento economico importante
como Tlaxcala, Hidalgo, Baja California Sur y Colima, entre otros, han
recibido la mayor parte de sus participaciones de la parte
compensatoria, por lo que al eliminarse la misma, se afectaran los
ingresos de dichas entidades En resumen, la reforma introduce un sesgo
que favorece a las entidades mas pobladas, con mayor crecimiento tanto
economico como demografico.
Un segundo tema relevante es la gradualidad, es decir, se garantiza
que las entidades federativas reciban cuando menos el monto nominal
correspondiente a 2007, y las nuevas variables operan sobre la
recaudacion adicional, especificandose que la formula establecida en la
reforma a la LCF
[...] no sera aplicable en el evento de que en el ano de calculo la
recaudacion federal participable sea inferior a la observada en el
ano 2007. En dicho supuesto, la distribucion se realizara en
funcion de la cantidad efectivamente generada en el ano de calculo
y de acuerdo al coeficiente efectivo que cada entidad haya recibido
de dicho Fondo en el ano 2007 (SHCP, 2007: articulo 2).
Lo anterior implica que "se postergara su distribucion al 100%
con los nuevos indicadores y mecanismos por varios anos si se considera
un crecimiento promedio del 7.5% anual" (Hinojosa, 2008: 8). La
misma autora presenta una estimacion de dicha gradualidad en la figura
1.
La misma autora concluye:
[...] es probable que pasen mas de 10 anos antes de que las nuevas
formulas se apliquen al 100%. Esto puede significar que no haya
motivacion en las entidades federativas para mejorar sus
indicadores de recaudacion porque el impacto de la nueva formula se
vera reflejado en administraciones posteriores y no a corto plazo
ademas de que los fondos distribuidos mantendran vigentes dentro de
sus montos una proporcion alta de un mecanismo de distribucion
derogado.
[FIGURA 1 OMITIR]
Los cambios economicos y politicos y organizativos que han
impactado el SNCF
La teoria de la contingencia en el analisis organizacional indica
que frente a los cambios en su ambiente, las organizaciones, y las
instituciones, deben ajustar su estructura a las nuevas circunstancias.
En el caso del SNCF , tanto el contexto politico como el economico han
cambiado tanto, que enfrenta presiones importantes sobre su estructura.
El escenario economico
El SNCF y sus organismos fueron disenados en la decada de los
setenta. La LCF fue aprobada por el Congreso en 1978 y entro en vigor en
1980. Mexico vivio una etapa de 40 anos de crecimiento economico sin
interrupcion a partir de 1940 y hasta 1981 (cuadro 4). Este crecimiento
fue acompanado con estabilidad de precios a partir de la II Guerra
Mundial, un deficit externo y un deficit fiscal manejables. Estos fueron
los anos del llamado "milagro mexicano".
De lo anterior se deduce que el SNCF y sus organismos fueron
disenados en una etapa de crecimiento economico sostenido, pero dos anos
despues de su inicio en 1980, la economia mexicana entro en una crisis
de largo plazo. Siguio la decada perdida de los ochenta, con una tasa de
crecimiento promedio de 1.93%, y un crecimiento per capita negativo de
-0.34%; cinco anos de crecimiento negativo en la decada de los noventa,
acompanada con tasas de crecimiento positivo el resto de los anos para
dar un promedio de crecimiento de 3.51% para esta decada, con un
crecimiento per capita de 1.83% y los tres anos de estancamiento en el
siglo XXI con un promedio de crecimiento de 2.29% y una magro
crecimiento del PIB per capita de 1.01% anual. Esta crisis economica fue
acompanada por una importante crisis fiscal, crisis de endeudamiento,
rescates de amplios sectores de la economia como la banca y las
carreteras y la petrolizacion de la economia y las finanzas publicas,
fenomeno que en la actualidad continua siendo un factor importante.
Sin duda alguna, este radical cambio en el escenario economico
afecto la evolucion del SNCF y algunas de sus transformaciones mas
importantes, como fue el cambio de la formula de distribucion de
participaciones de 1990, que redistribuyo de manera drastica los
recursos entre las entidades federativas, sin afectar las finanzas
federales.
Las transformaciones en la politica
En el aspecto politico, el SNCF surgio en el contexto de un sistema
politico de partido cuasi monopolico, cuya hegemonia comenzo a romperse
en la eleccion de 1988, en la cual el Partido Revolucionario
Institucional (PRI) no logra mayoria calificada en la Camara de
Diputados y posteriormente el triunfo del Partido Accion Nacional (PAN)
en Baja California en 1989 y en Chihuahua en 1992. La camara baja, con
fuerte participacion de la oposicion, y estos mandatarios estatales
comenzaron a cuestionar desde adentro al SNCF, por lo que este comienza
a fracturarse.
Anos despues, en 1997, la oposicion obtiene el control de la Camara
de Diputados y tiene un gran peso en la de Senadores, con lo que los
modos de hacer politica tienden a transformarse, junto con el pluralismo
del legislativo. Pero el gran cambio se da en 2000 cuando el pan gana la
Presidencia de la Republica por lo que la mayoria de gobernadores pasa a
la oposicion, alterandose radicalmente la correlacion de fuerzas en el
sistema politico y exigiendo la transformacion del federalismo mexicano,
tal como se habia concebido hasta esa fecha.
Estos cambios dan pauta al surgimiento de nuevos actores con
intereses en las cuestiones fiscales como la mencionada Conago y
diversas organizaciones de municipios y de congresos locales, las cuales
han cuestionado la pertinencia y la relevancia de los organismos del
SNCF desde la perspectiva politica.
El sistema politico hegemonico y dominado por un partido politico,
ocasiono que el actual SNCF surgiera bajo el diseno y el designio de un
actor todopoderoso y sin contrapeso: la Secretaria de Hacienda y Credito
Publico (SHCP), quien determino e impuso, abierta o veladamente, directa
o indirectamente, las modalidades, fondos, formulas, porcentajes y
mecanismos de distribucion de participaciones, devolucion de potestades
tributarias, reasignacion de derechos, modalidades de colaboracion
administrativa, descentralizacion del gasto y otras formas de asignacion
y de administracion de recursos a estados y municipios.
Con las transformaciones del sistema politico senaladas, hoy dia no
existen actores todopoderosos, sino una multiplicidad de fuentes de
poder y actores organizacionales no imaginados a principios de la decada
de los ochenta. Entre estas destacan el Congreso federal, la Conago,
diversas asociaciones de municipios que representan a los distintos
partidos en el espectro politico nacional, asociaciones de congresos
locales y organizaciones de contribuyentes, entre otros. Estos actores
disputan el poder y la hegemonia con la SHCP sobre las relaciones
fiscales intergubernamentales.
Desde la perspectiva organizacional tambien han ocurrido cambios,
pues los organismos del SNCF fueron creados para tratar asuntos de
ingresos y sus facetas, como participaciones, colaboracion
administrativa, coordinacion impositiva, entre otros. Pero a partir de
1998 se agregaron temas de gasto publico, aportaciones, deuda publica y
patrimonio, exigiendose a los organismos del sistema una tarea para la
que no fueron disenados, lo que sin duda ha rebasado sus
potencialidades.
Contra esta realidad, la SHCP ha tratado de ejercer un control
absoluto del sistema resistiendo la intervencion de otros actores, sin
abandonar el monopolio de la interlocucion con el poder legislativo y no
admitiendo modificaciones en la organizacion del SNCF. Por otro lado,
los estados federales enfrentan muchas dificultades para materializar
sus propuestas de cambio, debido a las dificultades que se presentan en
las negociaciones con la federacion son lentos y complicados.
Los desarrollos previos en el sistema politico, en la economia y en
la escena organizativa han sobrepasado la concepcion y el diseno
original del SNCF, de sus organismos y de las relaciones fiscales
intergubernamentales entre federacion y entidades, y obligan a redefinir
y actualizar tanto sus instituciones, como sus organizaciones, procesos
y maneras de interaccion y no solamente los criterios para distribuir
participaciones.
Los organos del Sistema Nacional de Coordinacion Fiscal
A pesar de su importancia, el tema de los organos de la
coordinacion fiscal es el menos investigado. Estos son la Reunion
Nacional de Funcionarios Fiscales (RNFF), la Comision Permanente de
Funcionarios Fiscales (CPFF), el Instituto para el Desarrollo Tecnico de
las Haciendas Publicas (Indetec) y la Junta de Coordinacion Fiscal,
ademas de las autoridades hacendarias federales como el Secretario de
Hacienda y Credito Publico, el Subsecretario de Ingresos y el
Coordinador General con Entidades Federativas de la misma dependencia.
Ademas existen dos organos de apoyo al SNCF : los Grupos Tecnicos y los
Grupos de Trabajo, que se encargan de dar seguimiento y operatividad a
los temas en discusion del SNCF o buscar nuevas vias para su avance
(SNCF, 2004b: 5). (5)
Si nos atenemos a la documentacion oficial, los organismo del SNCF
forman un todo armonico que proporciona un espacio de discusion de los
principales temas que afectan el funcionamiento del sistema de acuerdo a
la perspectiva tanto de la SHCP, como de las entidades federativas. Este
mundo ideal se presenta en el esquema 1.
En este todo armonico existe un doble flujo de informacion, los
Grupos Tecnicos y los Grupos de Trabajo realizan la labor tecnica y
someten sus avances ante la CPFF que los analiza, revisa, comenta y les
da seguimiento en sus reuniones mensuales (o casi mensuales) y una vez
elaborados y puestos en su forma definitiva se presentan ante la RNFF,
que se verifica en forma anual. Si esta los aprueba, los somete ante el
Poder Ejecutivo federal, a traves de la SHCP, quien a su vez convierte
las propuestas en iniciativas de ley para su aprobacion, modificacion o
rechazo por el Poder Legislativo.
[ILUSTRACION OMITIR]
De esta manera, idealmente, en los organos del SNCF , existe un
espacio de dialogo, un mecanismo de negociacion que permite debatir y
acordar los asuntos de importancia tanto para entidades federativas como
para la SHCP. Tambien es el mecanismo y el espacio para proponer
cuestiones nuevas, que surgen de la dinamica del sistema y de la
necesidad de
De esta manera, idealmente, en los organos del SNCF existe un
espacio de dialogo, un mecanismo de negociacion que permite debatir y
acordar los asuntos de importancia tanto para entidades federativas como
para la SHCP. Tambien es el mecanismo y el espacio para proponer
cuestiones nuevas, que surgen de la dinamica del sistema y de la
necesidad de atender las demandas de los estados por nuevos recursos,
nuevas facultades y nuevas potestades tributarias en un mundo mas o
menos sin fricciones, mas o menos feliz.
Sin embargo, detras de la fachada de armonia y de buen accionar se
esconde una lucha de poder donde quien ha ejercido tradicionalmente la
dominacion y ha ostentado el cuasi-monopolio de la fuerza es la SHCP,
cuando menos hasta el ano 2000, porque en los ultimos anos han surgido
actores que tratan de contrarrestar dicho poder Debido a los cambios en
el contexto economico y el politico, del sistema han surgido nuevos
actores que disputan el monopolio del poder: destacadamente la Conago,
tres asociaciones de gobiernos municipales, una asociacion de congresos
y legislaturas locales y organizaciones de contribuyentes, todos ellos
con la mision y vision de intervenir y participar en los asuntos
fiscales de la nacion De estos nuevos actores, la Conago es la que ha
causado mas impacto e influenciado el SNCF.
La Conago y su impacto en el SNCF
La Conago fue fundada en 2000 e incluye la totalidad de
gobernadores de las entidades federativas. Una de sus primeras acciones
fue reincorporar a la agenda de la discusion el problema de la esencia
del federalismo, es decir, el reparto de funciones y responsabilidades
entre los tres ambitos de gobierno, por un lado, y la asignacion de
recursos para cumplir esas funciones, por el otro, asi como sus
modalidades (potestades, transferencias, subsidios etc.). Con esta
accion, tambien se abordo las relaciones fiscales federacion-entidades
federativas que habian vivido una etapa dificil, y se acercaban a un
punto critico, tal como se muestra en su primer documento oficial
"La declaracion de Mazatlan" (Conago, 2001) que trata
exclusivamente de cuestiones fiscales y esboza una alternativa a la
enviada por el Ejecutivo al Legislativo durante ese ano (Gutierrez,
2004: 44)
Entre las acciones de la Conago en el aspecto fiscal y financiero
destacan la propuesta del Programa de Apoyo a las Entidades Federativas
(PAFEF), que actualmente es un fondo mas del Ramo 33, la convocatoria a
la Convencion Nacional Hacendaria, efectuada durante 2004, y otras no
menos importantes, como la formacion de un fideicomiso para administrar
los excedentes petroleros y la exigencia de transparencia en la
integracion de la RFP y de los recursos petroleros En estas acciones ha
tenido gran relevancia la Comision de Hacienda de la Conago, conformada
por los secretarios de finanzas o sus homologos de la totalidad de las
entidades federativas, los mismos participantes de la CPFF, en su
version ampliada del SNCF, pero sin la representacion de la SHCP y del
Indetec.
La existencia y funcionar de la Conago implica un cambio del nivel
en el proceso especifico de toma de decisiones en el SNCF. Anteriormente
la toma de decisiones cotidianas la hacia el Coordinador con Entidades
Federativas de la SHCP o el subsecretario de Ingresos en interlocucion
con los secretarios de Finanzas o sus equivalentes en los estados, en un
proceso mas cercano a lo administrativo Con la emergencia de la Conago,
la negociacion fiscal se ha convertido en un proceso politico, donde los
actores principales son los gobernadores de los estados, el secretario
de la SHCP, el jefe del Ejecutivo mismo, la Camara de Diputados y el
Senado de la Republica Esto muestra que los organismos y mecanismos del
SNCF se encuentran en un momento critico, un momento del cambio
El surgimiento de la Conago como actor en el sistema fiscal
constituye un hecho relevante, pues por primera vez en la epoca
posrevolucionaria, ha surgido un actor capaz de enfrentar el poder de la
SHCP y con la potencialidad de redefinir las relaciones fiscales
intergubernamentales en Mexico Esto ha sido posible por los cambios
registrados en la estructuras de poder, particularmente en las
gubernaturas estatales y en el poder Legislativo El surgimiento de la
Conago cuestiona los cimientos mismos de los organismos del SNCF y los
rebasa en varios aspectos.
Comentarios finales: nuestra hipotesis en perspectiva y la
necesidad para un nuevo diseno institucional del SNCF
Estamos en condiciones de avanzar algunas conclusiones acerca de
SNCF :
En primer lugar se puede establecer que los cambios observados en
relacion a la distribucion de ingresos en el SNCF se han centrado en los
indicadores y mecanismos de distribucion de participaciones y no en los
mecanismos para la toma de decisiones, ni el diseno institucional del
sistema, que es lo realmente importante y lo que se requiere.
En segunda instancia, nuestra hipotesis es que el diseno
institucional de SNCF no admite su innovacion e impide su cambio en sus
aspectos esenciales. Los cambios observados en relacion a la
distribucion de ingresos en el SNCF se han centrado en los indicadores y
variables para la distribucion de participaciones y no en los mecanismos
para la toma de decisiones, ni el diseno institucional del sistema, lo
que realmente se requiere.
Esto es causado por algunas circunstancias como el mecanismo de
toma de decisiones, dado que el actor mas importante y con mayor poder
en el SNCF, es decir la SHCP, distribuye recursos y decide los temas
fundamentales. Por otro lado, el FGP tiene un diseno de suma cero y este
hecho impide la innovacion en el proceso de toma de decisiones dado que
casi cualquier decision sobre el monto de recursos o su reasignacion
entre las entidades federativas afecta a una o mas entidades federativas
y beneficia a otras Ademas de lo anterior, el SNCF ha mostrado poca
flexibilidad para adaptarse a los cambios que Mexico ha vivido en su
entorno economico, politico y en general las transformaciones
estructurales al interior del sistema, dado que su actor mas poderoso no
admite los cambios fundamentales que permitirian la participacion, en
los temas fundamentales, del resto de miembros del sistema
Dado lo anterior, se requiere un nuevo diseno institucional que
promueva un cambio en los mecanismos de toma de decisiones y no solo en
los criterios de distribucion de recursos En este rediseno es importante
incluir a los actores que han surgido en los ultimos anos, como la
Conago, y canalizar institucionalmente sus demandas Las propuestas son
las siguientes:
Se plantea la creacion de una Comision federal de presupuesto,
financiamiento y gasto publico Esta comision cuyo nombre es sugerido en
la "Declaracion de Mazatlan" de la Conago --aunque puede
llevar otra denominacion--, estaria integrada por el presidente de la
Republica y los 32 gobernadores de las entidades federativas con
reuniones periodicas, quiza semestrales, donde se discutirian los
problemas hacendarios y las propuestas de solucion a los mismos. Estas
reuniones sustituirian a las RNFF.
La inclusion de los gobernadores en este organismo canalizaria
institucionalmente su participacion que ahora se presenta por canales
informales, via los diputados que representan a su entidad federativa,
ante esta camara o de manera organizada por medio de la Conago ante los
integrantes del poder Legislativo Sin embargo, algunas de estas
intervenciones no se sustentan con el respaldo tecnico demandado por la
complejidad de la materia fiscal y que ha ocasionado la aprobacion de
verdaderos monstruos fiscales, como los impuestos a los articulos de
lujo de hace algunos anos o el Impuesto a la Produccion y a la
Intermediacion que estuvo a punto de ser aprobado en anos mas recientes
Estos intentos no resuelven ningun problema, pero introducen
complejidades innecesarias en la administracion fiscal e incrementan los
costos de empresas y contribuyentes.
Una segunda institucion por crear seria el Instituto del
Federalismo Desde hace mas de setenta anos ha flotado en el ambiente la
idea de crear un organo para coadyuvar y apoyar las relaciones fiscales
intergubernamentales en la nacion. El Instituto del Federalismo seria un
organo con autonomia y personalidad juridica que trabajaria en el
contexto del organismo propuesto anteriormente La autonomia del
instituto aseguraria que su funcionamiento estuviera libre de la
influencia de la SHCP o de las entidades federativas, agrupadas o en lo
individual Este instituto seria el cerebro del sistema y veria hacia el
futuro no solo de los ingresos fiscales intergubernamentales, sino del
gasto intergubernamental, del patrimonio y del credito publico.
Por medio de este instituto se analizarian los principales
problemas del sistema: los principios que lo rigen; la uniformidad en el
tratamiento de las entidades federativas; los debates en relacion a la
determinacion de la RFP; el destino del excedente petrolero; los
problemas de la formula o su modificacion; el tratamiento de la equidad
global del sistema y la devolucion o redistribucion de potestades
tributarias entre federacion, estados y municipios.
El instituto cumpliria las funciones senaladas por Giugale y otros
(2000: 4-5): plantear una vision de largo plazo, con objetivos
intermedios y mecanismos de ajuste para superar la actual trayectoria
reactiva y sin plan que ha seguido la coordinacion hacendaria en Mexico;
ser un foro de debate y negociacion para nuevos mecanismos en las
relaciones fiscales intergubernamentales y para prevenir los conflictos;
proveer de informacion confiable para los diferentes ambitos de
gobierno: disenar, desarrollar y difundir indicadores claves para
evaluar los alcances y logros del proceso y evaluar la capacidad de
estados y municipios para asumir nuevas responsabilidades y producir
reportes de los avances de la coordinacion hacendaria. Este organismo
tambien tendria una relacion estrecha con el congreso y sus instancias
de fiscalizacion y evaluacion.
Fecha de recepcion: 27 de enero 2009.
Fecha de aceptacion: 15 de abril de 2009.
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Rigoberto Soria Romo (1)
(1.) El autor es profesor investigador de la Universidad de
Guadalajara. Cualquier comentario relacionado con este trabajo se
recibira en: soriaromo@yahoo. com. mx. Agradezco el apoyo financiero de
Conacyt por medio del Convenio de Asignacion de Recursos 91075 aprobado
dentro de la Convocatoria "Apoyo Complementario a Investigadores en
Proceso de Consolidacion" 2008-2009, del cual el presente articulo
es un avance; de igual forma, agradezco a los revisores anonimos del
Comite Editorial de Cultura, Tecnologia y Patrimonio por sus valiosos
comentarios que permitieron la mejora de este trabajo.
(2.) La soberania tributaria se entiende como la "posibilidad
juridica para imponer tributos a personas, bienes y acciones que se
encuentran en la jurisdiccion del poder politico, que se realizan con
las acciones de la administracion tributaria El tributario es un poder
irrenunciable, imprescriptible, no es patrimonial y es indelegable, lo
que se puede delegar es el ejercicio del mismo" (Colmenares, 1999:
416).
(3.) La integracion del FGP pasa de 16. 89% de la RFP en 1980 a 17.
23% en 1990.
(4.) De la recaudacion tributaria se excluyen los impuestos
adicionales sobre la tarifa general de exportacion de 1% sobre petroleo
crudo, gas natural y sus derivados, de 2% sobre el resto de las
exportaciones, y el adicional 3% sobre la tarifa general de importacion.
La razon de no incluir estos impuestos es que por ley estaban destinados
a las Juntas Federales de Mejoras Materiales que habian sido liquidadas
y sus funciones transferidas a los municipios, por lo que 95% de los
recursos de estos gravamenes fueron transferidos a los municipios via
participaciones.
(5.) Para la definicion, descripcion y funciones de estos organos,
consultese la LCF.
Cuadro 1 America Latina: participacion en los ingresos fiscales, sin
seguridad social, por niveles de gobierno, 1992-2001 *
Pais Nacional Intermedio Municipal Tipo de regimen
Chile 91.2 % 8.8 % Unitario
Bolivia 87.2 % 8.6 % 4.1 % Unitario
Mexico 74.2 % 19.9 % 6.0 % Federal
Argentina 64.3 % 35.7 % Federal
Brasil 61.8 % 32.1 % 6.1 % Federal
* Para Brasil se considero el periodo 1991-1998 y para Mexico el de
1991-2000.
Fuente: Ivan Finot, Descentralizacion, transferencias territoriales
y desarrollo local, (2005:37) El ordenamiento es propio, basado en
orden descendente a nivel nacional.
Cuadro 2. America Latina (cinco paises): Participacion en el gasto
publico, sin seguridad social, por niveles de gobierno, 1992-2001 *
Pais Nacional Intermedio Municipal Tipo de regimen
Chile 91.9% 8.1% Unitario
Bolivia 69.7% 18.0% 12.3% Unitario
Mexico 65.0% 27.7% 7.4% Federal
Brasil 54.2% 30.0% 15.7% Federal
Argentina 36.9% 61.3% Federal
Fuente: Ivan Finot, Descentralizacion, transferencias territoriales
y desarrollo local (2005: 38)
* El periodo para Brasil es el de 1991-1998 y para Mexico el de
1991-2000
Cuadro 3. Regimen transitorio del Fondo General de Participaciones,
(1991-1994) (Porcentajes)
1991 1992 1993 1994
Primera parte (poblacion) 18.05 27.10 36.15 45.17
Segunda parte (impuestos 72.29 63.24 54.19 45.17
asignables)
Tercera parte (inversa 9.66 9.66 9.66 9.66
per capita de las
partes anteriores)
Fuente: Colmenares, Paramo, David (1999) con base en la LCF (1991).
Cuadro 4
El contexto economico del SNCF
Periodo Promedio Promedio
crecimiento PIB crecimiento PIB
per capita
1931-1940 3.36 1.60
1941-1950 5.98 3.14
1951-1960 6.14 2.97
1961-1970 6.48 3.10
1971-1980 6.71 n.d.
1981-1990 1.93 -0.34
1991-2000 3.51 1.83
2001-2006 2.29 1.01
Fuente: INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de Mexico
www.inegi.gob.mx
