Evolution du controle et de la confiance dans un PPP international.

Skander, Dorra ; Prefontaine, Lise

Introduction

Depuis quelques decennies, l'interdependance entre les organismes publics et les entreprises privees s'est profondement accrue. Les causes sont multiples : complexite environnementale, compressions budgetaires et des ressources etant les principales. Sur l'instigation des pouvoirs politiques ainsi que d'institutions supranationales telles que l'OCDE ou la Banque mondiale, les gouvernements se sont peu a peu << reinventes >> (Osborne et Gaebler 1992). Ils ont adopte des strategies de collaboration hybrides pour la prestation des services publics : les partenariats public-prive ou PPP (Prefontaine, Skander et Ramonjavelo 2009).

Evidemment, le recours a ces collaborations intersectorielles et les enjeux qu'elles suscitent dans les spheres publique et privee, ont egalement attire l'attention de nombreux chercheurs. Ces strategies ont amene une reorientation majeure de la recherche en management public qui, en plus de s'interesser a la gestion publique intra-organisationnelle, se penche dorenavant sur les defis de la gouvernance multi-acteurs (Conteh 2013), ainsi que sur les objectifs de performance publique dans un tel contexte (Hodge et Greve 2007). Neanmoins, malgre ce renouveau des ecrits en management public, peu d'etudes ont analyse en profondeur les fondements ou mecanismes de gestion de ces relations collaboratives, dont la confiance et le controle, dans le contexte particulier des PPP.

Pourtant, ces strategies se caracterisent par des risques economiques et sociopolitiques importants, car les partenaires ont des missions et des logiques institutionnelles differentes. Pour cette raison, ils adoptent des mecanismes de controle formel afin de garantir leurs droits et se proteger contre des risques inherents a de telles ententes. Toutefois, les parties ne peuvents'y engager sans avoir un minimum de confiance envers leurs homologues, ainsi que dans le cadre institutionnel dans lequel s'inscrit leur relation. Dans les PPP internationaux qui impliquent des parties familiarisees avec des systemes institutionnels differents (Skander et Prefontaine 2014), cette necessite a la fois de controle et de confiance est primordiale.

De cette reflexion emerge l'objectif de cette recherche qui est d'identifier les types de confiance et de controle favorisant le succes d'un PPP conclu a l'international et d'analyser leur evolution concomitante en cours de projet. Plus specifiquement, cette etude vise a repondre aux questions suivantes : comment confiance et controle peuvent-ils et doivent-ils evoluer dans un PPP international pour en assurer la reussite? En quoi sont-ils complementaires?

En effet, peu d'etudes ont aborde simultanement les deux concepts de controle et de confiance et aucune, a notre connaissance, dans le contexte particulier de la collaboration publique-privee. En se fondant sur la theorie de Tordre negocie, cette etude analyse l'evolution des interactions entre les parties (acteurs ou organisations) au partenariat et en explore les dynamiques collaboratives. Selon les termes de Hafsi (2009), cette recherche explore << le management du management >>, autrement dit, le developpement et la gestion des relations collaboratives entre les partenaires au projet plutot que la gestion du projet lui-meme et ce, en analysant l'evolution concomitante des types de confiance et de controle.

Outre l'introduction, cet article comporte quatre autres sections. La deuxieme section definit les concepts centraux de cette etude : les PPP, la confiance et le controle. La section suivante decrit la perspective de recherche ainsi que la strategie empirique, une etude de cas approfondie. La quatrieme

Dorra Skander, Ph.D, est professeure au Departement de management a l'Ecole de gestion de l'Universite du Quebec a Trois-Rivieres, Quebec, Canada. Lise Prefontaine, Ph.D, est professeure associee au Departement de management et technologie a l'Ecole des sciences de la gestion de l'Universite du Quebec a Montreal, Quebec, Canada. section analyse les principaux evenements du projet etudie en mettant l'accent sur l'evolution des types de confiance et de controle tout au long du PPP international. Elle debouche sur la proposition d'un modele conceptuel qui synthetise les principales contributions de cette recherche. En conclusion, les resultats de l'etude sont discutes et quelques perspectives de recherche future sont proposees.

Definitions des concepts-cles

Cette etude comporte trois concepts centraux : ceux de PPP, de confiance et de controle. La revue de la litterature actuelle fournit de multiples definitions et quelques typologies permettant d'affiner les analyses subsequentes.

Les PPP

Strategies recherchees et adoptees par de nombreux gouvernements, les PPP prennent differentes formes collaboratives entre les organismes publics et les entreprises privees (Mazouz et coll. 2008; Newman et Perl 2014). La Banque mondiale definit le PPP (http://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/ overview/what-are-public-private-partnerships [mai 2014 a fevrier 2016]), comme un accord formel entre des parties des secteurs public et prive, generalement conclu sur le moyen ou long terme, pour la prestation de services publics et/ou le developpement d'infrastructures qui relevent de la responsabilite du secteur public. Cette strategie se situe entre les modes traditionnels de prestation des services publics, d'un cote, et les strategies de privatisation des actifs publics dans lesquelles la partie publique joue un role limite, de l'autre (Newman et Perl 2014; Skander et Prefontaine 2014).

Le Conseil national americain pour les PPP (http://www.ncppp.org/ ppp-basics/7-keys/[mai 2014 a fevrier 2016]) et le Conseil canadien pour les PPP (http://www.pppcouncil.ca/resources/about-ppp/definitions. html [mai 2014 a fevrier 2016]) soulignent les modalites de partage entre les parties engagees dans de tels projets. Ils suggerent qu'il s'agit d'arrangements contractuels entre une entite publique (federale, provinciale ou locale) et une entreprise privee dans lesquels les actifs, les revenus et les risques sont partages. Ils ont pour objectif d'assurer la prestation d'un service de qualite destine au public (Newman et Perl 2014).

Il s'agit ainsi d'une forme d'arrangement institutionnel entre les organismes publics et les entreprises privees oU la partie publique doit preserver ses responsabilites, notamment en matiere de gouvernance, quels que soient les defis lies a la performance de ces projets mixtes (Hodge et Greve 2007). D'ailleurs, dans de telles strategies, les autorites publiques demeurent << les responsables >> vis-a-vis des usagers de la disponibilite et de la qualite des services offerts, ainsi que de l'application des normes de performance (OCDE 2003).

Parallelement, plusieurs chercheurs suggerent une conception plus << collaborative >> des PPP en insistant sur l'importance de la synergie potentielle entre les entites impliquees. D'ailleurs, Bovaird (2004) soutient qu'il s'agit d'un arrangement collaboratif base sur un engagement mutuel, allant au-dela de l'engagement formel implique par le contrat entre organisations publiques et privees. Les PPP peuvent egalement impliquer des entites de la societe civile, telles que les organisations communautaires et les organisations non gouvernementales (Ramonjavelo, Prefontaine, Skander and Ricard 2006). Nijkamp et coll. (2002) suggerent qu'il s'agit d'une forme institutionnelle entre des acteurs des secteurs public et prive qui, malgre la diversite de leurs objectifs, cooperent afin d'atteindre un objectif commun en utilisant conjointement leurs ressources, competences et forces.

Le succes de ces nouvelles configurations operationnelles de l'intervention publique (Mazouz et Belhocine 2008) est ainsi tributaire aussi bien de la compatibilite des objectifs des parties (Hafsi 2009) que des interets de la societe dans son ensemble. D'ailleurs, la synergie naissant de la diversite des caracteristiques institutionnelles des parties constitue l'essence meme de telles strategies (Prefontaine, Skander et Ramonjavelo 2009).

La confiance

Le concept de confiance a lui aussi ete largement analyse par les chercheurs de diverses disciplines, dont l'economie institutionnelle, la sociologie economique et meme la psycho-sociologie.

Selon plusieurs chercheurs (dont Nooteboom et coll. 1997), la confiance emerge de la croyance en l'habilite d'un partenaire a repondre aux attentes de son homologue (confiance de competence) ou a ses intentions de ne pas s'y soustraire (confiance intentionnelle). Deutsch (1958) suggere que la confiance est basee sur la combinaison des motivations d'un agent ainsi que sur sa capacite a predire les risques d'une situation donnee. Selon une telle conception, confiance et risque sont percus comme les deux facettes d'une meme piece (Woolthuis et coll. 2005). Il s'agit de la << confiance calculee >>, largement discutee par Williamson (1993). Giddens (1990) abonde en ce sens et suggere que la confiance et le risque sont indissociables et que << la premiere situation exigeant un besoin de confiance n'est pas l'absence de pouvoir mais l'insuffisance d'informations >> (p. 40).

Empruntant une approche socio-economique, Zucker (1986) voit dans la confiance une serie d'attentes sociales partagees par les personnes impliquees dans un echange economique. Elle suggere que les membres d'une communaute partagent habituellement certaines normes et adoptent en consequence un comportement base sur l'honnetete et la cooperation (Fukuyama 1995).

Par ailleurs, certains chercheurs ont egalement releve differentes typologies (non etanches) de la confiance. Dans les relations interorganisationnelles, cadre dans lequel s'inscrivent les PPP, ces typologies peuvent etre analysees a trois niveaux : institutionnel, interorganisationnel et interpersonnel (Ramonjavelo et coll. 2006).

Selon Zaheer et coll. (1998), la confiance interpersonnelle est celle placee par les membres d'une organisation dans leurs homologues de l'entite partenaire. Elle renvoie aux notions de dependance et de vulnerabilite d'un individu par rapport a un autre (Fukuyama 1995), et depend de sa reputation et/ou de ses competences reconnues. Elle se manifeste par un sentiment de bonne foi, de bienveillance et de loyaute plutot qu'un comportement opportuniste (Woolthuis et coll. 2005). Il s'agit d'une confiance relationnelle qui peut se developper lors de la poursuite d'objectifs communs necessitant des communications frequentes et une certaine proximite spatiale entre les individus.

Plusieurs chercheurs considerent d'ailleurs la confiance interpersonnelle comme etant indispensable a la construction et au developpement des relations interorganisationnelles (Ramonjavelo, Prefontaine, Skander et Ricard 2006). Neanmoins, bien que ce soient les individus qui se fassent confiance et que les echanges impliquent des personnes physiques, divers chercheurs optent pour le niveau d'analyse organisationnel en ce qui concerne la confiance accordee a une entite par une organisation partenaire.

S'il est envisageable que la confiance, une notion qui releve de la psychosociologie, puisse etre analysee au niveau des systemes sociaux des organisations, la confiance interorganisationnelle variera en fonction des sources de confiance interpersonnelle a savoir l'experience, la reputation et l'expertise de l'organisation partenaire. Et tout comme la confiance interpersonnelle, elle se developpera au cours de relations d'affaires et se manifestera par le respect des regles, independamment de tout controle formel (Woolthuis et coll. 2005).

Finalement, Zucker (1986) identifie la confiance institutionnelle issue de la structure formelle garantissant les attributs et les actions d'un acteur. Elle est impersonnelle (Giddens 1990) et ne depend pas des relations entre individus ou organisations, mais des systemes et procedures formant le contexte des echanges. Sa creation n'est pas le fruit de relations ou d'experiences; il s'agit de la confiance temoignee envers le cadre institutionnel dans lequel s'inscrivent les relations d'echange et qui est regi par les lois, les regles, les normes professionnelles et sociales.

Le controle

Choudhury (2008) soutient que le controle permet de garantir les interets d'une partie par rapport aux comportements de son homologue. Il s'exerce par differents mecanismes manageriaux : les regles et procedures ecrites, les moyens de coercition et les flux d'information.

Considerant le contexte interorganisationnel, Das et Teng (1998) soulignent l'importance de ces mecanismes et entrevoient le controle comme un processus de regulation par lequel les elements d'un systeme deviennent plus previsibles a travers l'etablissement de standards. Ce processus peut avoir une empreinte tant formelle que sociale qui s'exerce par le biais de mecanismes tacites ou informels permettant d'ameliorer la previsibilite et de reduire la perception du risque sous-jacent au comportement de l'autre.

Das et Teng (1998) distinguent deux types de controle : le controle formel et le controle social on clanique. Le premier integre les mecanismes formels de controle des actions et des objectifs d'une partie. Ce controle << objectif >> est fonde sur le pouvoir et la dissuasion par rapport a tout comportement opportuniste (Woolthuis et coll. 2005) et se traduit par des regles et procedures. Toutefois, ces regles ne peuvent etre appliquees efficacement dans un contexte complexe marque par des taches ambigues et difficilement quantifiables.

D'ou la necessite d'un deuxieme type de controle, le controle social. Il repose sur le partage des normes et valeurs; le contrat, les regles et lois, sources du controle formel, n'etant que des references permettant aux parties de repondre aux violations de l'accord. Les normes informelles, basees sur le sens commun de la moralite determinent les limites entre les bons et les mauvais choix et les possibilites de recours aux institutions formelles en cas de litige (Horwitz 1990). Ce controle social plus ou moins << invisible et intangible >> s'appuie sur les normes et valeurs internes du partenariat. Certains chercheurs considerent cette variante du controle comme une << anomalie >> ou un phenomene sans importance dans le monde organisationnel (Horwitz 1990); pourtant, cette variante peut y jouer un role majeur. En effet, au-dela des mecanismes de controle formel, dans les PPP, la divergence des valeurs et logiques institutionnelles des parties necessite la mise en place d'un cadre de reference, un << denominateur commun >> garantissant le succes de leur relation collaborative.

Perspective de recherche, methodologie et description du cas a l'etude

Perspective de recherche

Considerant l'objectif de cette recherche, elle se fonde sur la perspective de l'ordre negocie (Strauss 1991), qui reconnait qu'un monde social se construit par les interactions entre membres appartenant eux-memes a divers groupes. Le PPP regroupe des acteurs partageant certains buts predetermines mais provenant de mondes sociaux differents, voire divergents de sorte qu'il s'apparente a une sorte de mariage mixte. Et comme le PPP s'inscrit dans le moyen ou long terme et se deroule dans un environnement complexe avec de multiples parties prenantes (Skander et Prefontaine 2014), les acteurs negocient et renegocient l'ordre qui regit leur collaboration aussi bien sur le plan formel (contrat et mecanismes de gouvernance) que sur le plan informel (ajustements en cours de projet).

De ce fait, il semble envisageable que les interactions entre les partenaires soient a la fois fondees sur les mecanismes de controle permettant aux parties de defendre leurs objectifs et valeurs, ainsi que sur la confiance nee de leurs interactions repetees tout au long des phases du projet. Ces phases sont marquees par l'intensification des efforts et des interactions entre les acteurs du projet (Pinto et Slevin 1986) comme le souligne la Figure 1.

Methodologie de la recherche

Sur le plan empirique, la methode adoptee est l'etude d'un PPP international : le projet de l'aeroport international de Malte (MIA). L'etude de cas approfondie a l'avantage de relever les elements contextuels du projet afin d'apprecier le phenomene etudie dans son cadre reel (Liu et Wilkinson 2014). En outre, le cas selectionne repondait aux criteres de cette etude : un projet en phase d'execution et dont les acteurs-cles sont disposes a collaborer a la recherche.

Divers outils de collecte des donnees ont ete adoptes : recherche documentaire via les proces-verbaux, correspondances, contrats, communiques de presse, rapports d'affaires, ainsi que 13 entrevues semi-structurees d'une duree moyenne de 70 minutes chacune avec les acteurs-cles et suivant un guide d'entrevue pre-teste. L'analyse des donnees s'est faite en suivant l'ordre chronologique des evenements afin de faire ressortir l'evolution de la confiance et du controle tout au long du projet divise en trois phases : pre-collaboration, execution et cloture (Pinto et Slevin 1986).

[FIGURE 1 OMITTED]

Les criteres de qualite d'une recherche suggeres par Lincoln et Guba (1985) ont ete pris en compte : 1) la credibilite de la recherche a ete favorisee par l'emploi de techniques de triangulation entre diverses sources de donnees et l'implication de plusieurs chercheurs; 2) la double codification des donnees pour assurer l'attestation de l'etude (analyse par le logiciel Nvivo); et 3) la description detaillee de la demarche et des criteres de choix du cas afin de faciliter la transmissibilite des resultats dans des << contextes comparables >>.

Description du projet de MIA

MIA est une concession internationale qui implique le gouvernement maltais et le consortium prive euro-canadien MML, regroupant trois organisations privees (voir Tableau 1) qui se sont associees pour repondre a un appel d'offre du ministere des Transports maltais, a la recherche d'un partenaire strategique. Au-dela des moyens financiers, ce partenaire devait etre dote d'une grande expertise et detenir les ressources manageriales necessaires a l'amelioration de la performance des installations aeroportuaires de la seule porte d'entree aerienne sur Tile de Malte. Toutefois, vu l'importance de cette infrastructure, le gouvernement maltais voulait garder un certain controle sur l'avenir du projet.

A l'epoque, la republique de Malte etait en phase de negociation de son entree dans l'Union europeenne (UE) et devait de ce fait, favoriser le developpement de ses infrastructures aeroportuaires dans le respect des exigences europeennes. De plus, le gouvernement maltais cherchait une strategie innovante afin d'ameliorer ses principaux indicateurs macroeconomiques (PIB, taux de croissance, etc.), tout en amplifiant le volume de passagers (particulierement les touristes) et ses echanges internationaux. Tel le cas de nombreux PPP, le choix de conclure cette concession repose sur un calcul economique et financier oU toutes les parties recherchaient un retour sur investissement favorable.

Deja, en 2000, le gouvernement maltais avait mandate une entite gouvernementale afin qu'elle realise l'etude et la mise en place d'operations de concession et de privatisation : le Bureau national de privatisation et de PPP. Parmi ces operations figurent la vente de 35 pour cent des parts de Malta-Post en 2002 et de 65 pour cent de Malta-Telecom en 2006. Parallelement, entre 2002 et 2005, le gouvernement a aussi vendu 80 pour cent des actions de MIA par le biais d'une vente directe (pour MML et VIE) et sur le marche des actions mobilieres. Ainsi, la concession de MIA faisait partie d'une strategie gouvernementale globale et jouissait d'un support politique important (voir Figure 2).

Par ailleurs, l'evolution de la dynamique collaborative et des types de confiance et de controle dans ce projet a ete forgee par quelques evenements majeurs. Le Tableau 2 liste ces evenements qui ont marque les relations partenariales dans MIA.

Analyse du cas MIA

L'analyse du projet est presentee en trois phases : 1) le lancement de l'appel d'offre et la constitution du consortium MML; 2) la selection de MML, la negociation et la signature du contrat de concession; et 3) l'execution du mandat.

Lancement de l'appel d'offre et constitution de MML

Le tout debute en 1999-2000, lors de l'appel d'offre lance par les autorites maltaises pour la gestion et le developpement de sa seule porte d'entree aerienne : MIA. Si a l'epoque, plusieurs options avaient ete considerees, la decision de collaborer avec un consortium prive etranger, consideree comme une strategie innovante a l'epoque, a ete retenue bien qu'elle soulevait diverses polemiques et necessitait de ce fait, un appui politique important.

A l'ete 2001, le gouvernement maltais opte pour la concession en cedant 20 pour cent de ses parts dans MIA au grand public et 40 pour cent a un consortium prive sous forme d'une concession sur 65 ans. Il s'agit d'un contrat de services techniques et manageriaux pour le developpement des infrastructures, des operations de fret et la mise en place d'un systeme de transport des passagers entre l'aeroport et les paquebots de croisiere en escale a l'Ile de Malte.

Les decideurs de VIE, interesses par ce projet, cherchent un partenaire ayant les competences complementaires aux leurs pour soumissionner a l'appel d'offre de MIA. Ayant collabore dans le passe avec SNC-Lavalin, ils font appel a cette derniere pour former un consortium prive.

Il existait deja une confiance prealable entre SNC et VIE. Cette confiance interorganisationnelle etait principalement basee sur les experiences passees et la reputation sur le marche des deux organisations. Un gestionnaire de SNC le note d'ailleurs :

Si VIE n'avait pas confiance en nous, ils ne seraient pas venus nous voir ... il y avait eu des projets avant qui avaient permis aux deux societes de se connaitre, de voir un peu comment l'autre se comporte ... C'est par cette phase-la, je pense, que la confiance s'est developpee.

En outre, conscients de l'importance d'un tel projet pour les autorites maltaises, VIE et SNC ont opte pour la collaboration avec une firme locale, AIL, recommandee par des relations d'affaires. Les interactions entre les acteurs des trois firmes ont permis aux parties de developper davantage leur confiance mutuelle. Un responsable de SNC explique a cet effet :

C'est toujours bon d'avoir un partenaire local; il nous a ete recommande. On l'a rencontre ... Et ca a bien ete, puis on a appris a se connaitre; dans une transaction, c'est un bon revelateur. Bien sur, ceci etait avant meme la soumission car apres, c'est trop tard!

Au debut, la confiance interorganisationnelle temoignee envers AIL etait principalement basee sur sa reputation. Par la suite, en interagissant avec ses proprietaires, les acteurs-cles de SNC et de VIE ont reussi a comprendre les << facons de faire >> et les valeurs maltaises. Ils ont developpe une certaine confiance relationnelle interpersonnelle envers eux. La confiance interorganisationnelle, nourrie par la communication, a favorise le developpement de la confiance interpersonnelle. Tel que signale par Zaheer, McEvily and Perrone (1998), c'est par le processus d'institutionnalisation que la confiance interpersonnelle s'est developpee au niveau interorganisationnel. Un gestionnaire de SNC ajoute : << C'est clair qu'il faut se parler. Si on ne se parle pas, ca va aller mal ... Il faut avoir rencontre la personne, l'avoir regardee dans les yeux et avoir discute des vrais enjeux, puis voir comment elle reagit. >>

Naturellement, la mise en place de MML a fait l'objet de divers cycles de negociations entre les acteurs-cles en vue de la redaction du contrat regissant ce consortium. Mecanisme de controle formel, ce contrat vise a clarifier le mode de collaboration des parties et les mecanismes de prise de decision et de gouvernance dans MML. A l'evidence, les termes de ce contrat sont bases sur les compromis entre les parties au consortium.

Selection, negociation et signature du contrat de concession

En novembre 2001, suite a l'etude des dossiers des soumissionnaires a ce projet, la commission maltaise chargee de la selection du partenaire prive retient deux choix : un consortium europeen (premiere position) et le consortium MML (seconde position). Entre temps, sont arrives les evenements du 11 septembre 2001. Et bien que le premier consortium ait offert un meilleur prix, les negociations avec celui-ci ont echoue. Les autorites publiques ont juge bon d'abandonner la negociation avec ce consortium qui, suite au 9/11/2001 remettait en question les conditions du contrat.

L'offre de MML concordait davantage avec les attentes et exigences du gouvernement maltais. Les competences manageriales et techniques de MML, mais aussi sa bienveillance et ses intentions positives (Ramonjavelo, Prefontaine, Skander et Ricard 2006) ont convaincu le gouvernement du bien-fonde de leur choix. AIL etait deja active dans le domaine des services aeroportuaires maltais, VIE etait un operateur d'aeroports reconnu dont la mission convergeait avec celle de MIA, et SNC etait une firme d'ingenierie reconnue a l'international pour ses competences techniques et manageriales.

Outre l'interet de leur offre, c'etait la confiance interorganisationnelle envers les competences des parties de MML et leur reputation sur le marche qui ont favorise la preselection de ce consortium par le partenaire public. Il s'agit non seulement de la confiance de competence mais egalement de la confiance basee sur la reputation. Le 15 decembre 2001, les decideurs de MML sont appeles a enoncer leur offre definitive et les parties entrent en interaction afin de negocier le << nouvel ordre social >> (Strauss 1991) qui regirait leur concession. Un gestionnaire de MML note :

Je dirais que ca prend absolument une confiance au debut; sinon, on ne fait pas equipe ... Une relation comme ca, c'est une relation ou on met nos oeufs dans le meme panier avec une autre organisation ... Donc ca prend une base de confiance. Ensuite, il faut qu'on prenne le temps de se connaitre et de se comprendre, puis de valider nos philosophies respectives.

Par ailleurs, signer une entente avec un partenaire public comporte un risque, particulierement a l'international. Les partenaires prives ne concluraient pas ce contrat s'ils n'avaient pas de garanties d'etre couverts par le systeme juridique du pays hote. Tel que souleve par un gestionnaire de MML :

L'analyse juridique fait partie de l'analyse de n'importe quel investisseur qui va dans une terre differente et qui signe un contrat avec un gouvernement. C'est sur que ces investisseurs-la, il faut qu'ils soient confortables avec the rule of law, que the rule of law existe dans ce pays. Que tu puisses poursuivre le gouvernement et avoir un traitement equitable ... Si tu n'as pas cette confiance-la, tu ne mets pas un sou dans le pays.

En effet, parce que le partenaire public jouit egalement du pouvoir legislatif, l'investissement en sol etranger souleve plusieurs enjeux quant au cadre institutionnel du projet. D'ailleurs, toutes les parties de MML avaient considere ces enjeux et leur decision de soumissionner reposait sur une certaine confiance envers les lois et les reglementations regissant ce projet. Il s'agit la du fondement meme de la confiance institutionnelle (Zucker 1986). Un autre repondant de MML le confirme :

Il faut toujours faire attention lorsqu'on fait affaire avec un gouvernement parce que ce n'est jamais une relation d'egal a egal. Un gouvernement a toujours les pouvoirs et les moyens qui ne sont pas a la disposition d'un partenaire prive. Il a le pouvoir de legislation, de nommer les juges, de taxation, de te faire la vie dure en reglementant, de te bloquer; le pouvoir de t'exproprier tout simplement.

Pour contrer ce risque, les parties de MML ont integre dans le contrat une clause pour se proteger au cas oU la partie publique legifererait de facon discriminatoire envers eux. L'acceptation d'une telle clause demontre la bonne foi et les intentions positives du gouvernement maltais. Le consultant juridique de MML affirme :

La facon dont les partenaires prives se protegent, c'est par la presence dans les conventions de dispositions contre les changements de loi a effets discriminatoires ... Ca, c'est un ticket moderateur qui viendrait viser ce qui pourrait etre un jour ou l'autre qualifie de nationalisation ou d'expropriation deguisee.

Bien que les negociations aient deja ete entamees a la fin 2001, le contrat de concession n'a ete effectivement signe qu'en juillet 2002. Suite a ces cycles de negociation, les parties sont arrivees a trouver une base commune oU convergent leurs interets respectifs. En definitive, ces negociations auront dure presque neuf mois. D'ailleurs, vu les implications d'un tel contrat, au-dela des partenaires public et prive, divers acteurs, dont les crediteurs et les avocats des parties etaient impliques dans ces negociations (voir Figure 3).

Parmi les termes negocies, figurent les strategies de gouvernance, les types d'actions emises et les droits qu'elles procurent aux detenteurs, les strategies de remuneration de MML, les regles de tarification des services aeroportuaires, les clauses relatives au droit de revente par les parties, etc. Le contrat de MIA represente la piece maitresse de la collaboration entre le gouvernement maltais et MML. Ce contrat n'est autre que l'operationnalisation des negociations conduites entre les parties. Tel que suggere par un repondant de la partie publique :

I think that the contract or the legal documentation is just the legal basis of that is what next ... that is what sets the foundation stone. And one cannot change those parameters. The parties have to agree as how they will act. There are certain basis. It has to be observed.

Etant donne qu'un bon gouvernement est un gouvernement efficace et responsable (Hodge et Greve 2007) et vu l'interet strategique de MIA, la partie publique a aussi veille a la mise en place d'une action distinctive, source de pouvoir a sa disposition en cas de necessite majeure. Un responsable de MML explique ce mecanisme :

Avant de vendre, le gouvernement s'etait protege a l'epoque par ce qu'on appelle une golden share ... Pour bloquer toute decision allant a l'encontre de l'interet national ... Une seule action qui est non votante, non participante mais c'est un droit de veto si on veut sur des questions bien precises ... la defense nationale, la securite, etc.

Comme les contrats ne peuvent jamais tout prevoir a l'avance (Williamson, 1993) et que les PPP s'inscrivent generalement dans le moyen ou le long terme, l'evolution de l'environnement general de la collaboration et les crises pouvant y surgir ne peuvent etre previsibles. Les dynamiques collaboratives etaient donc sujettes a negociation comme le mentionne un gestionnaire de MML : << Le contrat, c'est une chose mais la maniere dont le contrat se deroulera est inconnue parce que le contrat ne peut jamais tout prevoir et il n'est jamais parfait. Alors, une fois qu'on a signe le contrat, il va arriver des imprevus. >>

Execution du mandat

Une fois le contrat signe, il faut determiner comment mettre en place un << modus operandi >>. Qu'il s'agisse des chefs de projets ou meme des membres du Conseil d'administration, ces ressources representent les principaux << joueurs >> du projet et le succes depend de leur capacite a collaborer en instaurant de saines relations interpersonnelles. Selon l'avocat de la partie publique :

I think that once the documentation has been signed and the deal closed, everybody forgets about documentation and gets all in this business. Then it is a personalised relationship ... And in a way, you consider most appropriate solutions, but you never go back to read the documentation, not really.

Toutefois, tout changement de la dynamique entre les acteurs demeure circonscrit par les termes du contrat, tel que le souligne un repondant de la partie publique :

They have their parameters and they work within the parameters ... Those parameters are obviously covered by rules of governance and there are things like audit committees in place and other aspects to make sure that things work.

Des les debuts du mandat, les acteurs ont commence a interagir de plus en plus intensement et leurs divergences se sont dissipees au profit de leur objectif commun, celui de MIA. Ce changement de dynamique est lie au developpement de l'esprit collaboratif entre les parties et a la reduction de la distance relationnelle qui les separait durant la pre-collaboration; le tout favorise par le developpement de la capacite partenariale et la naissance d'une certaine familiarite entre les acteurs (Gulati 1995). Une repondante de MML exprime cette idee :

[FIGURE 3 OMITTED]

During the bidding processes, obviously it was stressful and it is normal ... So after the contract was signed, it became smoother because you go from basically a competition to management, so the process changed.

Naturellement, l'evolution de la collaboration depend aussi bien des interactions formelles au sein des conseils d'administration de MML et de MIA que des interactions informelles au cours des relations quotidiennes entre les membres, ce qu'exprime un gestionnaire de MML : << Il demeure que la partie informelle est importante aussi. L'esprit de collaboration fait une grosse difference dans le succes de ces projets ... Ceux qui sont des succes, generalement, c'est parce que il y a eu un tel esprit. >>

En realite, ce sont les dynamiques interpersonnelles qui influencent les relations partenariales (Christ et coll. 2008). Un repondant de la partie publique explique l'institutionnalisation de la confiance au niveau interorganisationnel:

So we tend to think in terms of corporate, corporate are still native people ... Corporate doesn't speak; doesn't feel; doesn't care; doesn't listen and doesn't think. They only think through humans. I firmly believe that it is the humans that make projects work.

Evidemment, plus les acteurs apprennent a connaitre leur homologues et tentent de comprendre leurs motivations et << facons de fonctionner >>, plus la confiance interpersonnelle, en particulier celle dite cognitive (McAllister 1995), se developpe et favorise le succes de la relation partenariale. Selon un repondant de MML :

Dans un partenariat, il faut que les gens aiment travailler ensemble. Ils vont avoir beaucoup d'heures a travailler ensemble. Ils ont des points a discuter. Ils vont etre sur les memes conseils d'administration, dans les memes bureaux. Donc on essaie de' maximiser les chances de reussite du partenariat.

Meme si les relations interpersonnelles ne sont pas toujours harmonieuses, l'analyse des donnees empiriques demontre que le succes de MIA repose sur les relations interpersonnelles generalement tres positives comme l'exprime un gestionnaire de MML ; << On a reussi a se comprendre, a developper suffisamment de comprehension et de valeurs communes pour que ce soit fonctionnel et efficace. >>

En phase d'execution, la confiance interpersonnelle nee des interactions entre acteurs a nourri la confiance interorganisationnelle par le biais du processus d'institutionnalisation. Ces types de confiance ont egalement evolue grace au partage des valeurs et des visions entre les acteurs et fondements du controle social. Le developpement de la confiance entre les organisations ou les acteurs ont permis aux parties de former un monde commun, un << monde MIA >> (Strauss 1991). De plus, la reduction de la distance relationnelle a incite les parties a developper une certaine familiarite (Gulati 1995) et a << construire >> et nourrir la confiance aux niveaux interpersonnel et interorganisationnel, ce que signale un avocat de la partie privee :

Une fois que les gens savent et aiment travailler ensemble, on ne parle plus de parties publiques, parties privees. On parle de MIA dans lequel y a du personnel qui a ete parachute par l'actionnaire gouvernemental et par l'actionnaire prive et du personnel qui est engage directement. Donc, c'est une equipe qui se developpe et qui travaille ensemble.

D'ailleurs, lors du Forum economique international des Ameriques de 2006, le vice-president principal de SNC-Lavalin Investissement prononcait une conference sur les defis des PPP; il a insiste sur l'importance de la confiance en tant que cle du succes de ces projets. Etant lui-meme l'un des acteurs-cles de MIA et un des repondants de la presente recherche, ses propos montrent clairement la perception de la dynamique collaborative de la haute direction de SNC-Lavalin :

Je crois fermement que la confiance est essentielle aux marches complexes a long terme car les parties ne peuvent en preciser a l'avance les droits et obligations comme elles le feraient dans le cadre d'un marche standard a court terme. Dans les marches d'une duree de 25 a 30 ans, il est plus que certain que le climat politique et economique, ainsi que les politiques proprement dites, auront beaucoup change au terme de la periode couverte ... Je soutiens que ce principe s'applique egalement aux partenariats public-prive, c'est-a-dire que seuls les entrepreneurs et les fonctionnaires capables d'instaurer une confiance mutuelle reussiront a surmonter les defis qui se poseront pendant la duree de leur partenariat ... Au fil du temps, la comprehension informelle entre les partenaires acquerra autant d'importance, sinon plus, que l'entente formelle.

Finalement, comme dans tout projet d'une telle envergure, les acteurs de MIA ont rencontre quelques difficultes. Neanmoins, tous les repondants s'accordent pour avancer que si a chaque fois qu'une crise surgissait dans leur collaboration, ils s'en remettaient aux mecanismes de controle formel, le climat general serait ebranle et le succes du partenariat serait en peril. Ceci concorde avec les idees de Ramonjavelo, Prefontaine, Skander et Ricard (2006) ainsi que (Christ et coll. 2008). Malgre sa perspective ancree dans le champ juridique en tant qu'avocat de la partie publique, ce repondant note :

It is always a lawyer's nightmare when a client goes back to read a contract. For us, once you close the deal, you should put that contract in a drawer and never look at it again. If you start to look at it again, then there is a problem somewhere ... And that is when alarm signals start popping up.

L'analyse des donnees montre que malgre les enjeux rencontres dans cette concession, les parties ont toujours su communiquer afin de les resoudre au mieux. L'adhesion des acteurs a un objectif commun a suscite le developpement de l'esprit collaboratif et le partage des normes et des valeurs fondements du controle social entre les partenaires. La communication a egalement favorise le developpement de la confiance interpersonnelle et, indirectement, de la confiance interorganisationnelle. Un repondant de la partie publique resume le climat general dans le projet :

It doesn't mean that there aren't issues, or issues don't come up between the airport and government ... But there are ways and I think that people who came here from Vienna Airport and from Canada have understood the way that things work. And when there were problems, they were never escalated and that, to me, is very important.

Evolution des types de confiance et de controle

La complexite des PPP internationaux est principalement due a la multiplicite des acteurs et a leur caractere interorganisationnel et institutionnel. Astley et Fombrun (1983) parlent meme de collaborations << inter-especes >>. L'analyse des interactions entre les parties permet maintenant de mieux visualiser l'evolution des types de controle et de confiance dans ce PPP au cours de deux des trois phases du projet, pre-collaboration et execution. La phase cloture est omise, le PPP etant toujours en cours.

En phase de pre-collaboration

Au debut du projet, c'est la confiance dans le cadre institutionnel qui determine l'interet a conclure une entente partenariale (Ramonjavelo, Prefontaine, Skander et Ricard 2006), surtout pour les PPP conclus a l'international. En effet, la partie privee doit avoir confiance dans le cadre reglementaire du pays partenaire, d'autant plus qu'indirectement, le partenaire public jouit egalement du pouvoir legislatif. Ces enjeux relies a la confiance institutionnelle priment sur tous les autres aspects dans un contexte international.

Durant la phase de pre-collaboration, les partenaires potentiels tentent d'influencer le cours des negociations, d'inscrire leurs exigences formellement dans le contrat et d'imposer leur pouvoir par des mecanismes de gouvernance appropries. Dans la perspective de l'ordre negocie (Strauss 1991), leurs exigences seraient basees sur les objectifs et valeurs sous-jacentes a leur monde social, ainsi que sur leur propre culture sectorielle et nationale.

A l'evidence, l'adoption des strategies du << faire ensemble >> accentue la vulnerabilite des parties aux comportements opportunistes de leurs homologues. Les contrats, comme tous les mecanismes de controle formel, representent les << remedes legaux >> aux risques percus par les parties (Williamson 1993). Ces mecanismes se basent sur la confiance que chacune des parties temoigne envers le cadre dans lequel s'inscrit la relation. Ce risque calcule est fonction de la confiance institutionnelle specifique au PPP (Zucker 1986), qui constituera l'assise meme du partenariat.

L'acceptation de s'engager dans ces cycles d'interactions suppose que les parties manifestent non seulement un minimum de confiance institutionnelle mais aussi une confiance envers l'organisation partenaire. Cette confiance interorganisationnelle est basee sur la reputation et l'experience du partenaire potentiel. Lors d'une premiere experience, elle se base sur la presomption positive envers la bonne foi du vis-a-vis. Ainsi, tout autant que la confiance institutionnelle, un minimum de confiance entre les entites potentielles au projet representerait le point de depart de leur collaboration. Cette derniere repose en partie sur la confiance interpersonnelle entre les acteurs engages dans les negociations et ce, par biais du processus d'institutionnalisation du niveau interpersonnel au niveau interorganisationnel.

En phase d'execution

Selon l'optique de l'ordre negocie, au fur et a mesure que les acteurs interagissent, ils developpent un cadre de reference commun impliquant un ensemble de normes, de valeurs et de regles tacites sur lesquelles ils s'accordent implicitement (Liu et Wilkinson 2014). Celles-ci sont negociees dans un processus plus ou moins conscient et representent les fondements du controle social pouvant etre exerce par les parties pour orienter leurs actions collaboratives.

Cette convergence des priorites et valeurs favorise l'emergence d'une certaine familiarite et la reduction de la << distance relationnelle >> entre les parties. Les partenaires adoptent des mecanismes de controle social permettant d'orienter leurs actions et de favoriser le developpement de la confiance interorganisationelle (Zaheer, McEvily et Perrone 1998).

Toutefois, a ce stade, il ne s'agirait plus simplement de la confiance interorganisationnelle basee sur la reputation ou les competences, mais d'une confiance relationnelle nee de l'interaction entre les acteurs. Le developpement des mecanismes de controle social et la naissance meme de la confiance interorganisationnelle sont le fruit de l'emergence de la confiance interpersonnelle. Comme le preconise la theorie des mondes sociaux, ce sont les individus qui, de par leur statut, representent leur monde social dans les processus de collaboration et de negociation et qui construisent le << monde PPP >>. La confiance interorganisationnelle et les << outils >> necessaires a l'exercice du controle social ne sont autres que le produit de la confiance nee entre les personnes et traduite, au niveau interorganisationnel par un processus d'institutionnalisation (Zaheer, McEvily et Perrone 1998).

En cours de projet, les mecanismes de controle social peuvent supplanter les mecanismes de controle formel; la confiance interorganisationnelle et/ou interpersonnelle se substituant a la confiance institutionnelle (Ramonjavelo, Prefontaine, Skander et Ricard 2006). Toutefois, les mecanismes de controle formel demeurent le cadre de reference fondamental de leur collaboration, fruit de l'operationnalisation de la confiance institutionnelle des parties dans le contexte de leurs interactions. Cette dynamique fait l'objet du modele presente a la Figure 4 ci-dessus qui souligne l'importance relative des types de confiance en fonction de la phase du projet.

[FIGURE 4 OMITTED]

Conclusion

Dans le monde des PPP qui sont souvent critiques, voire decries, le projet MIA ressort comme un succes et ce, sur plusieurs plans. En effet, non seulement l'approche PPP est-elle une approche << innovante >> dans ce cas precis, mais la gestion du projet regorge egalement de pratiques novatrices qui meritent d'etre soulignees.

Le choix du mode << concession >> convenait parfaitement aux objectifs du gouvernement maltais et a la nature de ce projet : introduire de nouveaux acteurs experimentes afin d'insuffler un plus grand dynamisme a la gestion de l'aeroport tout en gardant un certain controle. L'instauration du jeton d'or, assurant un controle gouvernemental constitue un autre element novateur. Finalement, le temps pris pour negocier l'entente, aura permis aux principaux acteurs d'interagir et de mieux se connaitre. La gestion de ce projet est elle-meme riche en enseignements. Les conversations tenues avec les gestionnaires cles des parties demontrent leur ouverture d'esprit, leur volonte de travailler en equipe et surtout, de regler leurs differends par une franche discussion. Leur esprit de collaboration a toujours guide leurs actions et les a aides a garder le cap vers le succes de MIA plutot que vers leurs propres interets. Contrairement aux etudes de recherche qui soutiennent l'antagonisme confiance-controle dans les relations interorganisationnelles, cette etude montre au contraire qu'ils se completent et representent les fondements de la capacite partenariale entre les acteurs d'un PPP international.

L'analyse des resultats montre que tout au long du cycle partenarial, trois types de confiance (institutionnelle, interorganisationnelle et interpersonnelle) et deux types de controle (formel et social) coexistent, se completent et se substituent. La confiance et le controle pourraient etre consideres comme les garants du developpement de la capacite partenariale entre les parties; leur complementarite au cours du projet represente, en elle-meme, la cle du succes. Autant de pratiques innovantes qui ouvrent la voie a une collaboration publique-privee reussie et qui devraient etre considerees par les acteurs de ces projets internationaux, que ce soit dans le secteur public ou prive.

D'ailleurs, un repondant de MML resume bien toute la dynamique partenariale dans le projet MIA et met l'accent sur le duo confiance/controle :

Il faut un equilibre entre la confiance et le controle. Le contrat donne les regles de base. La confiance aide a interpreter le contrat ... Parce que les contrats, on a beau essayer qu'ils prevoient tout, ils ne prevoient jamais tout ... Mais dans les zones grises, c'est la confiance qui va importer plus que le contrat pour s'entendre ... Donc, le contrat va toujours servir de base et la confiance va aider a sa mise en application et a son interpretation.

Sur le plan academique, les portees de cette recherche sont multiples. A un premier niveau, elle permet de mettre a contribution les apports en administration publique (vision de la partie publique) et les ecrits en sciences de la gestion (vision de la partie privee) afin d'offrir un portrait plus complet des PPP. A un second niveau, decoulant de l'approche multidisciplinaire adoptee (dont le management public, les alliances internationales et la gestion de projet), cette recherche vise a approfondir les connaissances sur les PPP internationaux dans une perspective dynamique qui integre des variables psychosociologiques. Elle permet ainsi d'enrichir les connaissances accumulees dans le champ des PPP, un champ encore embryonnaire particulierement dans le contexte international, mais qui suscite divers questionnements, tant de la part des parties publiques et privees que de la societe en general. En troisieme lieu, cette etude permettra d'alimenter la reflexion sur les alliances strategiques internationales, et ce, en considerant conjointement l'evolution des types de controle et de confiance a travers les phases du projet.

Au niveau pratique, cette recherche offrira aux praticiens publics et prives interesses par les PPP l'occasion de comprendre les dynamiques sous-jacentes a leur collaboration ainsi que les fondements de leurs interactions avec leurs partenaires. La prise en compte des contraintes et objectifs de leurs homologues pourrait les aider a agir promptement sur le terrain et a prendre conscience de l'importance des types de controle et de confiance dans ces projets complexes. Le but est de favoriser non seulement la reussite de leur projet commun, mais egalement d'atteindre leurs objectifs respectifs tout en rehaussant le succes de leur relation partenariale.

Finalement, comme toute recherche empirique fondee sur un cas unique, la generalisation des resultats represente une de ses principales limites. Neanmoins, cette etude qualitative offre l'avantage d'explorer de facon approfondie les donnees contextuelles encadrant les dynamiques partenariales dans le PPP etudie. D'ailleurs, il faut noter que le but n'est pas la generalisation des resultats mais plutot d'explorer l'evolution de la confiance et du controle dans ces projets en mettant l'accent sur la trajectoire des interactions entre les acteurs. Et tel que souligne par A. Einstein : <<Not everything that can be counted counts and not everything that counts can be counted.>>

Note

(1) line premiere version de cet article a ete presentee au 29eme congres international des sciences administratives organise conjointement par l'International Association of Schools and Institutes of Administration (IASIA) et l'International Institute of Administrative Sciences (HAS), 2013.

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Dorra Skander, Ph.D, est professeure au Departement de management a l'Ecole de gestion de l'Universite du Quebec a Trois-Rivieres, Quebec, Canada. Lise Prefontaine, Ph.D, est professeure associee au Departement de management et technologie a l'Ecole des sciences de la gestion de l'Universite du Quebec a Montreal, Quebec, Canada.

Caption: Figure 1. Evolution des interactions entre les parties/acteurs tout au long du projet

Caption: Figure 3. Principaux acteurs institutionnels de la negociation du contrat de MIA

Caption: Figure 4. Evolution des types de controle et de confiance dans les PPP conclus a l'international

Tableau 1. Description sommaire des partenaires de MML

                                                         Parts dans
                                                       les actions du
Organisations   Description                            consortium MML

VIE             Constructeur et operateur europeen        57,10 %
                de l'aeroport international de
                Vienne

SNC-Lavalin     Compagnie canadienne d'ingenierie et      38,75 %
                de construction lourdes

AIL             Filiale d'un groupe de compagnies          4,15 %
                locales qui se specialise dans la
                gestion des actifs mobiliers et
                immobiliers

Tableau 2. Evolution des evenements dans le projet MIA

Ete 2001         Lancement de l'appel d'offre et reception des
                 soumissions

Septembre 2001   Detournement d'avions qui percutent les deux tours
                 aux etats-Unis

Novembre 2001    Selection de deux soumissionnaires et debut des
                 negociations

Decembre 2001    Le consortium MML est appele a soumettre sa derniere
                 offre

Juillet 2002     Signature du contrat de concession (vente de 40 % des
                 actions a MML)

Decembre 2002    Vente par le gouvernement de 20 % des actions au
                 grand public

Novembre 2005    Vente par le gouvernement de 10 % additionnel
                 d'actions dont 90 % au grand public et 10 % a VIE
                 (independamment de MML)

Figure 2. Repartition des projets de concession ou privatisation
inities a Malte selon le secteur d'activite

Infrastructures      50%
Services             33%
Finances             17%

Source: OCDE p. 25.

Note: Table made from pie chart.