Les pratiques de fonctionnaires canadiens et quebecois au chapitre des innovations du travail.

Harrisson, Denis ; Maltais, Daniel ; Rinfret, Natalie 等

L'innovation est souvent consideree comme une demarche incontournable devant etre adoptee aux fins de renouveler la fonction publique et sa gestion (Brodtrick 1997). Toutefois, peu de recherches empiriques y sont consacrees (Kim et Weon Chang 2009), notamment sur ses processus operatoires et son ampleur. Les innovations dans l'administration publique sont definies comme des changements dans les politiques de gestion et/ou dans les pratiques de management qui conduisent a une amelioration durable en termes de quantite et/ou de qualite des services rendus ou des effets produits par une organisation (Bartos 2003 : 10; Walker, Boyne et Brewer 2010 : 11). A cette definition generale, ajoutons que l'innovation au travail est consideree comme etant toute approche ou pratique emergente que s'approprient les acteurs et qui permet une amelioration des dimensions sociales et economiques du travail. Dans cet article, nous nous interessons aux innovations du travail qui marqueraient une transformation du modele bureaucratique en un modele de travail axe sur l'autonomie et la participation des employes dans les decisions concernant le travail (Heller et coll. 1998). Les innovations engagent les gestionnaires et les employes dans la conception et dans l'implantation des idees devant conduire a ces ameliorations. A cet egard, l'innovation mise moins sur des methodes inedites que, comme le mentionne Schumpeter (1967), sur la recombinaison d'idees courantes en des pratiques nouvelles. Ces dimensions sont toutefois difficiles a saisir et a mesurer. Le principal objectif de la recherche consiste a verifier dans quelle mesure ces types d'innovations sont reellement introduits dans des organisations publiques et la maniere dont ils le sont, le cas echeant.

Le role du fonctionnaire est dorenavant defini par des attentes qui decoulent des demandes nouvelles amal- gamdes aux demandes traditionnelles, ce qui entraine de l'ambiguite face au besoin constant d'interpretation d'attentes souvent contradictoires

Quelques travaux de recherche se sont interesses au contexte des transformations devant conduire aux innovations (Sarros et coll. 2008; Tolbert et coll. 2008; Adams et Hess 2010), d'autres encore aux conditions de succes des innovations dans la fonction publique (Vigoda-Gadot et coll. 2005; Welp et coll. 2007; Kim et Weon Chang 2009). Enfin, quelques travaux seulement ont precisement ete consacres aux innovations du travail (Har-risson et coll. 2006; Kim et Hong 2006). D'o6 l'interet des resultats de l'enquete que nous avons menee aupres de fonctionnaires ceuvrant dans six organisations.

La problematique des innovations du travail

Depuis le debut des annees 1980, les reformes de l'administration publique se sont inspirees du Nouveau management public (NMP), soit cet ensemble de pratiques de gestion adoptees par les Etats occidentaux, s'appuyant sur les regles du marche et celles de la gestion plus flexible des entreprises. Ces pratiques sont axees sur la production de resultats (Bour-gault 2004; Moynihan 2004) en lien avec la satisfaction des clienteles (Visscher et Verone 2004) et ce, en depit des differences marquees entre les pratiques manageriales de ces deux secteurs (Kim et Hong 2006; Ashworth et coll. 2007, Desmarais et Abord De Chatillon 2008). L'innovation etant un theme promu par le NMP, les connaissances et l'experience que possede le secteur prive peuvent etre adaptees a un contexte bureaucratique (Vigoda- Gadot et coll. 2005). Les fondements traditionnels du management se trouvent ainsi mis a mal par la necessite de reduire les fortes contraintes inscrites dans les structures bureaucratiques (Hatch et Cunliffe 2009 : 387).

Jadis, l'ethos de l'administration publique reposait sur la croyance dans le service public operant dans l'interet general des citoyens (Rayner et coll. 2011). De nos jours, les valeurs qui animent l'administration publique sont plus diversifiees (Rainey et Su Jong 2010; Rosenbloom 2010) et pas toujours coherentes avec l'image des valeurs d'une societe fragmentee et pluraliste. Par exemple, les valeurs manageriales dominantes privilegiant l'economie, l'efficience et l'efficacite ne sont pas toujours en phase avec d'autres valeurs telles que l'accessibilite des services publics (Maltais 2010). Qui plus est, le role du fonctionnaire est dorenavant defini par des attentes qui decoulent des demandes nouvelles amalgamees aux demandes traditionnelles (Poulsen 2007), ce qui entra/ne de l'ambiguite face au besoin constant d'interpretation d'attentes souvent contradictoires.

L'association avec les syndicats serait une des cles de la comprehension du succes des reformes

D'autres auteurs sont plus critiques. Le NMP fait l'economie d'une reflexion sur la qualite du milieu organisationnel, ce qui a pour effet de marginaliser la participation des employes (Grenier et Malo 2008). Ainsi, la reglementation issue de l'obligation d'imputabilite etoufferait les initiatives (Proulx et Briere 2005). La gestion du changement ne tient pas suffisamment compte des particularites des organisations et ajoute a la nature conflictuelle de processus de travail souvent problematiques (Facal et Bernier 2008). Pour plusieurs observateurs, la gestion des ressources humaines doit occuper une place centrale dans les reformes entreprises par les gouvernements (Rouil-lard et coll. 2004; Kim et Hong 2006). Les initiatives ont principalement pour but d'ameliorer la productivite sans que les employes ne beneficient de pouvoirs nouveaux (Foley 2008). Les echecs des changements organisation-nels seraient en grande partie dus a leur incoherence aux yeux des employes incapables de seles approprier (Combes et Lethielleux 2008).

En bref, plus il y a d'autonomie dans la gestion des unites de travail, plus les methodes de travail sont flexibles (Lonti et Verma 2003). L'autonomie des employes est un facteur de satisfaction non negligeable (Paquet et Gosselin 2006; Haar et Spell 2009). Une structure souple mise davantage sur les competences des employes et sur la vitalite du travail d'equipe (Fairbrother 1996; McHugh et coll. 2001; Grant et Parker 2009). L'innovation du travail repose sur l'idee que les salaries creatifs et capables d'initiatives influent sur le rendement et la qualite des services. La flexibilite et l'autonomie forment les grandes dimensions de l'innovation du travail; elles se combinent sous des formes nouvelles afin de rencontrer des objectifs de performance sociaux et economiques. Lorsque les innovations du travail sont bien ancrees dans le milieu de travail, l'autonomie et le controle des employes sur le travail sont des dimensions qui procurent plus d'engagement en entra/nant des efforts supplementaires de la part des employes (Gallie et coll. 2012). Avec l'autonomie, la polyvalence est aussi reconnue depuis longtemps comme etant une dimension essentielle des equipes de travail performantes (Hackman et Oldham 1975).

Les relations de travail ne sont pas en reste et connaissent des transformations marquantes. Avec tm taux de syndicalisation du secteur public de 82,2 % au Quebec, et de 74,4 % au Canada en 2010 (1), il serait difficile d'envisager des changements importants sans que les syndicats ne soient impliques. Si quelques etudes ont aborde la question durant les annees 1990 sous l'angle de la cooperation patronale/syndicale dans le secteur public (Loney 1996), peu d'etudes ont traite de cette question importante. Pourtant, il y a un avantage d'impliquer les syndicats dans la gestion du changement, meme si son role ne se limite qu'a une consultation sur certaines dimensions - competences, systeme de performance, remunera-tion - (Horton 2005). L'association avec les syndicats serait une des cles de la comprehension du succes des reformes (Lavigna 2002; Harrisson et coll. 2006; Bach et Givan 2008).

Les travaux de Schumpeter (1967) sur l'entreprenariat, de Rogers (1983) sur la diffusion des innovations, de Freeman (1991) sur les milieux inno-vateurs, et de Callon (1986) sur l'acteur-reseau ont montre que l'innovation est le resultat d'initiatives particulieres portees par des acteurs volontaires. Au contraire du changement qui designe un nouvel etat ou de nouvelles pratiques permettant l'amelioration d'une situation donnee, l'innovation est aussi caracterisee par son processus, soit sa conception et son cheminement dans l'organisation. L'innovation, selon l'approche interpretativiste-symbolique (Hatch et Cunliffe 2009), peut donc etre concue comme un construit d'acteurs aux multiples interets, qui se reconcilient via des interactions complexes, en introduisant des arguments de facon a justifier leurs decisions. Ainsi, l'innovation ne se resume pas a un projet ou a un programme et elle est rarement confinee a une seule unite administrative. Les innovations peuvent etre decentralisees et emergentes (Durst et Newell 1999), alors que les reformes sont centralisees et controlees (Leclerc 2001). Le plus important est l'investissement sur les personnes qui autorisent une responsabilisation accrue et une autonomie assumee par les acteurs dans des arrangements organisationnels de longue portee (Borins 2001). Les innovateurs ne decretent pas la bonne facon de definir l'innovation ni de la diffuser. Pour etre efficace, l'innovation doit emaner de cette dynamique a la base et faire l'objet d'une appropriation collective (Alter 2002).

Cette breve revue de litterature sur l'innovation et notre interet pour sa pratique dans les organisations publiques nous amenent a poser quatre questions : (1) Est-ce qu'en matiere d'organisation du travail et de relations du travail, la fonction publique innove? (2) Dans l'affirmative, quelle est la nature de ces innovations? (3) Quel est le niveau de participation des salaries dans les processus d'innovation? (4) Est-ce que ces innovations marquent une transformation du travail dans la fonction publique?

La methodologie

Lors de la toute premiere etape du projet, les chercheurs ont contacte les directions des ressources humaines de tous les ministeres et organismes regis par la Loi de lafonction publique du Quebec pour dresser un portrait des innovations introduites au cours des trois annees precedentes. Suite a l'analyse des reponses obtenues, deux ministeres furent retenus, soit le ministere des Finances (MF) et le ministere de l'Emploi et de la Solidarite sociale (MESS) (2).

Il fut beaucoup plus difficile d'obtenir la collaboration des directions des ressources humaines des ministeres et organismes federaux situes a Ottawa. Les chercheurs ont alors demande aux responsables des bureaux quebecois de quatre organismes federaux de participer a l'etude : ce sont le ministere des Affaires indiennes et du Nord canadien (AINC), Peches et Oceans Canada (P&O), la Garde cotiere (GC) et l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) (3). La variete de leurs missions et leur disposition a participer a l'etude expliquent leur choix.

La seconde etape a consiste a rencontrer des petits groupes d'employes dans chacun des organismes retenus pour discuter de la dynamique particuliere de leur milieu de travail et des processus d'innovation suivis. Ces rencontres ont permis de concevoir le questionnaire constitue de 13 questions fermees a choix multiples de type Likert, auxquelles s'ajoutaient trois questions ouvertes permettant aux repondants de s'exprimer librement sur le sujet. La formulation des questions a ete validee et ajustee au besoin aupres de representants des DRH des orga-nismes concernes (4).

Les choix des pratiques innovantes ont ete enterines par les reponses obtenues lors de ces deux etapes et ce sont ces pratiques, dont l'autonomie et la polyvalence des taches, qui nous ont permis de concevoir un questionnaire original. Ces pratiques sont toujours actuelles si l'on en juge par les travaux de recherche recents. Gallie et coll. (2012) ainsi que Grant et Parker (2009) en font notamment les dimensions essentielles des modeles d'organisation innovante du travail. Ainsi, une perspective relationnelle mise sur l'interdependance des interactions entre les collegues de travail, et entre ces derniers et les usagers. Ensuite, une perspective proactive met l'accent sur la prise d'initiatives des employes afin d'anticiper et de creer les changements dans les methodes de travail dans un univers dynamique parseme d'incertitudes et caracterise par la complexite (Grant et Parker 2009). Pour cela, les employes doivent etre capables de prendre des initiatives en etant autonomes, polyvalents et responsables. D'autres pra-tiques, plus recentes, se rapportant par exemple aux horaires de travail, ont ete integrees a la liste des pratiques innovantes. Puis, a la demande des acteurs, nous avons ajoute les primes au rendement. Bien que ce fait ne soit pas nouveau en soi, les primes peuvent etre des incitations a l'innovation. Comine le mentionnent Morgeson et Humphrey (2006), il n'y a pas de questionnaire qui mesure parfaitement l'organisation du travail dont cer-taines dimensions demeurent difficiles a saisir. Notre objectif consistait plutot a montrer jusqu'ou l'administration publique pouvait se montrer innovatrice en matiere de pratiques d'organisation et de relations du travail.

Questionnaire

Le questionnaire comprend trois parties. La premiere partie porte sur les caracteristiques socio-demographiques : l'age, l'anciennete, le type d'emploi occupe. La seconde partie traite des innovations subdivisees en deux sections : l'organisation du travail et les relations du travail. Les innovations en matiere d'organisation du travail ont ete mesurees a partir de la prevalence des caracteristiques ou pratiques suivantes : la polyvalence des taches, l'autonomie dans l'execution des taches, la presence d'equipes de travail responsables de realiser des mandats, la formation en ligne, les bonis au rendement, le travail a domicile et l'arnenagement du temps de travail. Les innovations en matiere de relations du travail ont ete mesurees par la presence de comites conjoints patronaux- syndicaux et de mecanismes de resolution de problemes. Nous avons aussi cherche a savoir si les repondants souhaitaient qu'il y ait davantage d'innovations liees a l'organisation du travail et aux relations du travail dans leur organisation.

La troisieme partie porte sur les sources de l'innovation : il s'agissait de savoir si les gestionnaires ou les employes sont encourages a proposer des innovations et si, dans ces cas, il existe des ressources et des mesures suffisantes, ainsi qu'un suivi adequat, pour assurer le developpement et l'implantation des innovations proposees. Nous cherchions egalement a savoir si, selon les repondants, leur contexte organisationnel etait favorable a l'emergence d'idees nouvelles. Finalement, des questions ouvertes a la fin du questionnaire permettent aux repondants de faire des commentaires personnels en sus des reponses fournies aux questions fermees.

Participants

Le questionnaire a ete soumis a l'ensemble du personnel de ces ministeres et organismes qui a eu deux semaines (rappel ayant ete fait apres la premiere semaine) pour acceder au questionnaire en version electronique et pour le completer. Le questionnaire a ete administre en 2007 et 2008 (selon les ministeres cibles) et le taux de reponse fut globalement de 33 %. Au total, 2 308 fonctionnaires auxquels l'anonymat a ete garanti, ont participe a cerre etude.

Le portrait global du repondant type est une femme (59,8 %) agee de 46 a 55 ans (42,3 %), syndiquee (80,5 %), et ayant plus de 21 ans d'experience dans la fonction publique (40,8 %). Plusieurs ont acquis de l'experience dans plus d'une organisation au sein de la fonction publique. Les employes ayant 10 ans et moins d'experience au sein de la meme organisation sont majoritaires (54,5 %). Les repondants correspondent egalement au portrait general du fonctionnaire employe de bureau (44,8 %) ou du professionnel detenant un diplome universitaire (37,2 %). Les repondants sont aussi des employes permanents (63,7 %) etant en contact frequent avec les usagers des services offerts par l'organisation (40,2 %).

Le Tableau 1 precise pour chacun des organismes participants les caracteristiques des repondants en fonction des variables retenues. On notera les nuances qu'il convient d'apporter dans certains cas au portrait global precedemment trace.

Les resultants

Les pratiques innovantes au chapitre de I'organisation du travail.

Le Tableau 2 presente les resultats obtenus concernant l'existence de sept pratiques innovantes. Aux dires des repondants, les innovations liees a l'organisation du travail davantage presentes dans les six organismes publics etudies, sont l'autonomie dans l'execution des taches (90,1%), la polyvalence des taches (88,8 %), le travail au sein d'une equipe respon-sable de realiser des mandats (75 %) et l'amenagement du temps de travail (68,0 %). Les pratiques les moins presentes sont, dans l'ordre, la formation en ligne (54 %), les bonis au rendement (23,5 %) et le travail a domicile (19,8 %). Ces donnees confirment qu'il existe bel et bien des pratiques innovantes au sein des organisations sondees, pratiques qui bousculent l'idee selon laquelle le travail dans les bureaucraties pu-bliques serait encadre au point de ne pas permettre aux employes de profiter d'autonomie dans l'exercice de leurs taches, serait repetitif et peu diversifie. De plus, il semble que le travail en equipes responsables de realiser des mandats soit une pratique encouragee au sein de ces organisations.

Seule l'autonomie est presente au meme degre dans les six organismes etudies. Pour ce qui est des autres variables, plusieurs differences entre les organismes etudies doivent etre notees. Ainsi AINC se distingue signifi-cativement au chapitre de la polyvalence des taches en offrant le meilleur score (95,2 %). AINC se distingue tout autant en ce qui a trait au travail en equipe (86,9 %), alors que le MESS est l'organisme au sein duquel cette pratique serait la moins presente (69,9 %), ce qui peut s'expliquer par le caractere tres norme des programmes geres par ce ministere dans le domaine de la securite sociale ou du developpement de l'employabilite. L'amenagement du temps de travail semble davantage present dans les deux ministeres quebecois comparativement aux quatre ministeres federaux. Enfin, on notera la tres faible presence des bonis au rendement dans tous les organismes a l'exception du MF (Q), oU 72 % des repondants en attestent l'existence. Quant a la formation en ligne, on ne peut qu'etre etonne de la grande variation entre les organismes au sein desquels elle est offerte. Ainsi, plus de quatre repondants sur cinq (80,5 %) de I'ASFC indiquent que de la formation en ligne leur est offerte alors que c'est le cas pour a peine un repondant sur trois au MF (20,5 %) et moins d'une personne sur trois a la GC. En resume, on observe que plusieurs pratiques innovantes sont tres presentes au sein des organismes etudies bien qu'il faille noter une variation importante entre ces organismes quant a leur << degre >> de presence (l'autonomie exceptee).

Le Tableau 3 renseigne sur l'utilisation effective de ces pratiques par les repondants. Invites a indiquer s'ils utilisaient ou profitaient des pratiques innovantes au chapitre de l'organisation du travail, les repondants pou-vaient repondre qu'ils ne les utilisaient pas du tout (1), a l'occasion (2), souvent (3) ou tres souvent (4).

Comme on peut le constater, c'est de l'autonomie au travail et de la polyvalence des taches dont profitent davantage les repondants (respec-tivement 3,06 % et 3,02 % sur un maximum de 4).

Contrairement a l'autonomie au travail, variable a propos de laquelle on n'observe pas de difference significative entre les six organisations, il en existe une concernant la polyvalence des taches. A ce sujet, les repondants d'AINC (3,18 %) et de P&O (3,16 %) en font davantage usage que la GC (2,82 %).

Deux autres pratiques innovantes qui font, en moyenne, l'objet d'une utilisation appreciable sont les equipes de travail (2,48/4) et l'amenagement du temps de travail (2,08/4). Le travail en equipe est une pratique plus prisee au MF (2,73 %) et a P&O (2,68 %) que dans les quatre autres organisations. Au chapitre de l'amenagement du temps de travail, on peut distinguer trois organisations, soit le MESS, I'ASFC et le MF, dont les repondants disent profiter significativement de plus de flexibilite au niveau de l'amenagement du temps de travail que les trois autres organisations.

La formation en ligne, le travail a domicile et les bonis au rendement sont trois innovations tres peu utilisees alors que, comme nous l'avons signale ci-dessus, elles sont aussi les moins presentes au sein des six organismes etudies.

Les pratiques innovantes au chapitre des relations du travail

Les Tableaux 4 et 5 presentent les resultats obtenus concernant l'existence et l'utilisation de deux pratiques que nous avons associees a des innovations pouvant influer sur les relations du travail (5).

Les repondants reconnaissent l'existence des differentes mesures inno-vantes en matiere de relations de travail comme le montre le Tableau 5.

Cependant, ils ne les utilisent presque pas; c'est le cas notamment des comites conjoints patronaux-syndicaux (1,32/4) et des mecanismes de resolution de problemes (1,26/4). A cet egard, les structures mises place sont des innovations planifiees ayant fait l'objet d'une negociation entre les parties. Ce sont les representants syndicaux et les gestionnaires qui siegent sur ces comites. Neanmoins, ils traitent de problemes concernant les salaries syndiques. Cela contribue a reduire le niveau de tension entre les parties et cree un climat propice a la cooperation et a l'innovation.

Ces resultats laissent entendre que le processus s'appuie sur des propositions venant autant de la base (bottom-up) que de la hierarchie intermediaire (top down)

Assez d'innovations ... ou pas assez?

Interroges sur leur souhait qu'il y ait plus d'innovations du travail intro- duites au sein de leur organisation, les repondants pouvaient indiquer, en utilisant une echelle allant de 1 a 3, qu'a leur avis ce n'etait pas necessaire (1), que ce serait utile sans etre prioritaire (2), ou encore que cela etait juge utile et prioritaire (3). Au chapitre des innovations portant sur l'organisation du travail, les repondants jugent qu'il serait utile mais non prioritaire qu'il y en ait davantage (2,35/3). P&O, le MESS, I'ASF et la GC sont les organismes dont les repondants attendent davantage en termes d'innovations en organisation du travail. Pour ce qui est des innovations en ce qui a trait aux relations du travail, en general, les repondants jugent qu'il serait utile, bien que non prioritaire (2,12/3) qu'il y ait davantage de ce type d'innovation. Le MESS, la GC et I'ASF seraient les plus deman-deurs sur ce point.

Les caracteristiques relatives au processus d'innovation

Lorsqu'interroges sur les personnes qui sont a l'origine des processus d'innovation dans leur organisation, que ce soit en matiere d'organisation du travail ou de relations du travail, environ 50 % de tous les repondants considerent les cadres comme la principale source d'innovation. Sur ce point, on ne note aucune difference entre les repondants des six organi-sations. Par ailleurs, ces memes repondants affirment que les initiatives proviennent tout autant des employes. Ces resultats laissent entendre que le processus s'appuie sur des propositions venant autant de la base (bottom-up) que de la hierarchie intermediaire (top down). Au-dela de ce score general, on doit noter des differences significatives. Ainsi, plus de 71% des employes de P&O et plus de 68 % d'AINC considerent que les initiatives au chapitre des innovations du travail proviennent des employes, alors qu'il n'y a que 58 % des repondants du MESS qui sont de cet avis. De plus, 60 % de l'ensemble des repondants disent etre encourages a proposer des innovations. Le MF (70 %), AINC (68 %) et P&O (68 %) sont les plus affirmatifs alors que les repondants du MESS le sont le moins (55 %). Lorsqu'on leur demande si, dans le passe, ils ont suggere des innovations dans leur travail, 77 % de tous les repondants disent l'avoir fait. Quand une nouvelle idee est soumise a leur superieur, 65,4 % des repon-dants affirment que ce dernier assure un suivi. Les deux ministeres quebecois presentent des resultats significativement differents par rapport a cette moyenne generale. Appeles a apprecier l'implication des represen-tants syndicaux dans la mise en place des innovations, une majorite des repondants, soit 57 % d'entre eux, jugent qu'ils n'y sont pas associes.

Les aspects qui semblent poser davantage de problemes concernent les ressources disponibles. Respectivement, 23,9 % et 29,9 % des repondants sont d'avis que les ressources necessaires sont disponibles et que des mesures suffisantes existent pour assurer l'implantation des innovations. On note sur ces aspects une grande difference de points de vue entre les organismes. Ainsi, plus de 52,7 % des repondants du MF jugent que des ressources sont disponibles pour la mise en ceuvre des innovations alors que seulement 14 % des repondants du MESS sont de cet avis. Le meme ecart existe concernant la question des mesures favorisant l'implantation des innovations : 54 % des repondants du MF confirment leur existence contre seulement 19,5 % de ceux du MESS.

Commentaires des repondants

Plusieurs commentaires permettent de completer les donnees quantifiees recueillies. Ainsi, parmi les mesures souhaitees afin d'ameliorer les conditions d'exercice du travail, les communications entre la direction et les employes meritent d'etre ameliorees selon plusieurs repondants. Cepen-dant, ce sont les mesures relatives a la flexibilite des horaires de travail, a la conciliation travail/vie privee ainsi qu'au teletravail qui forment les dispositions les plus en demande et ce, dans tous les ministeres et organismes etudies. Certaines mesures qui prennent la forme d'arrangements informeis entre la direction locale d'un service ou d'un departement temoignent de la possibilite d'initiatives possibles comme le mentionne ce repondant:

J'ai note que je travaillais parfois a domicile, mais ce n'est pas un programme formel, plutot une entente avec mon superviseur pour etre moins derangee lorsque j'ai a rediger. (Une employee d'un ministere quebecois).

Si de tels arrangements sont difficilement applicables a l'ensemble des employes, etant donne que certaines taches necessitent la presence des employes sur les lieux de travail, certains pensent qu'il n'y a pas assez d'ouverture de la part des gestionnaires :

Il est difficile de sortir des modeles traditionnels de livraison de service. On mesure plus facilement la productivite par la presence au travail que par les resultats. Pourtant la technologie existe ... (Un employe d'un ministere canadien).

En outre, le commentaire suivant resume bien ce qui, aux yeux de plusieurs, expliquerait le fort pourcentage de repondants (71,4%) qui trouvent que les mesures de soutien a l'innovation sont insuffisantes:

Nous sommes constamment en changement [...]. Nous n'avons jamais le temps de prendre une << vitesse de croisiere >> tellement les changements sont frequents. Ca demande beaucoup d'energie d'adaptation, de temps et de formation. (Une employee d'un organisme canadien).

A propos des relations du travail, plusieurs pensent qu'il n'y a que des changements de forme sans effet reel sur le fond :

Ces mesures n'existent que pour l'apparence, elles sont inefficaces parce que l'employeur n'a pas change de mentalite et gere toujours les relations de maniere autocratique. (Un employe d'un ministere canadien).

D'autres critiquent plus generalement les strategies d'innovation qu'ils jugent souvent discontinues, marquees par des ruptures, des avancees et des reculs. Dans un ministere, plusieurs employes se reconnaissent dans la citation suivante qui montre un eloignement des objectifs des innovations realisees depuis quelques annees:

C'est vraiment decevant d'arriver en fin de carriere et de retourner en arriere dans des controles stricts. Depuis plusieurs annees, nous avions evolue dans nos taches avec beaucoup d'autonomie et de professionnalisme et tout a coup, c'est comme si nous etions devenus irresponsables ... (Un employe d'un ministere canadien).

La centralisation des decisions concemant les innovations est mise en cause par certains qui trouvent que les innovations se font a la piece sans reelle analyse de l'impact sur les differentes composantes de l'organisation:

Avant de mettre en place des innovations, il faut que l'employeur et les employes soient prets a s'embarquer la-dedans. Il faut qu'il y ait une strategie globale et non des activites a la piece. La haute gestion doit etre convaincue. (Un employe d'un ministere canadien).

Si, comme l'indiquent nos resultats quantitatifs, on peut observer des innovations du travail dans les six organismes etudies, ces commentaires permettent de signaler quelques defis importants qui se posent a ceux qui veulent innover ou soutenir les innovations du travail dans les organisations publiques. Premierement, il y a le defi de pouvoir compter sur des ressources suffisantes pour les mettre en place et pour en assurer le suivi. Deuxiemement, il y a cet arrimage, souhaitable mais apparem-ment rare, entre les innovations introduites et la ou les strategies d'une organisation. Enfin, il y a des contextes de gouvernance publique, notamment ceux qui militent en faveur d'un plus grand controle par les instances centrales d'un gouvernement, qui limitent les possibilites d'innover. (6)

Discussion des resultants

C'est l'autonomie, au centre de la nouvelle perspective relationnelle de Grant et Parker (2009) qui nous permet d'evaluer en bonne partie la transformation d'une administration publique. Or, nos resultats rapportent qu'une grande majorite des repondants profitent d'une telle autonomie, qu'ils travaillent au sein d'equipes et qu'il existe de la polyvalence dans les taches qu'ils accomplissent. Nos resultats de recherche sont conformes aux resultats obtenus par Lonti et Verma (2003) et Morgeson et Humphrey (2006) (7). Ainsi nos propres resultats, obtenus aupres de six ministeres ou organismes gouvernementaux, suggerent que l'administration publique - quebecoise et canadienne (federale) - deploie des pratiques innovantes qui se situent dans la moyenne des pratiques adoptees dans d'autres milieux.

Ces pratiques traduisent une forme d'engagement a l'egard d'organisations qui se demarquent du modele bureaucratique traditionnel decrie pour son incapacite a innover.

La oU le bat blesse, c'est au chapitre du suivi et de la mise en ceuvre des projets convenus : les ressources necessaires au developpement des innovations ne sont pas au rendez-vous. Le processus d'innovation est une demarche consciente et volontaire qui exige des competences techniques, des habiletes sociales et un partage des responsabilites et ce, meme si le cadre de la fonction publique change a vitesse variable selon les ministeres et organismes publics suivant les directives internes (Bach et Givan 2008; Kim et Weon Chang 2009). Ce constat est conforme a celui fait par Bartos (2003), Ashworth et coll. (2007), Christensen et Lxgreid (2008) et Alfes et coll. (2010). Le manque de ressources permettant d'introduire les innovations souhaitees peut expliquer la difficulte a abandonner les anciens modeles et a introduire de nouveaux arrangements institutionnels (Tolbert et coll. 2008; Adams et Hess 2010). Ces resultats doivent toutefois etre nuances. En effet, ces pratiques ne sont pas fixes, elles evoluent. C'est pourquoi les reponses expriment parfois un niveau d'insatisfaction face aux pratiques innovantes qui va dans le sens des travaux recents de Lapointe et coll. (2003) et de Gallie et coll. (2012) et qui indiquent une tendance a delaisser ces pratiques innovantes lorsqu'augmentent les contrles exerces par les gestionnaires.

La fonction publique n'est pas une organisation mais un regroupement d'organismes dont les missions sont variees. Les ministeres ou organismes qui offrent des services directement aux citoyens n'ont pas le meme type d'engagement en matiere d'organisation du travail que les ministeres centraux, dont la mission est davantage d'elaborer de grandes orientations et d'en assurer la poursuite. Des recherches plus sensibles sur cette question doivent etre menees. De plus, une repetition de l'etude gagnerait a inclure des variables liees a l'innovation concernant la qualite de vie au travail.

Conclusion

Cette etude de deux ministeres quebecois et de quatre bureaux quebecois d'autant de ministeres ou organismes gouvernementaux canadiens montre clairement qu'innover au chapitre de l'organisation du travail dans des bureaucraties publiques, souvent denoncees pour leur rigidite, est non seulement possible mais bien reel. Qu'il s'agisse d'autonomie dans l'execution du travail, de la polyvalence des taches ou encore du travail au sein d'equipes responsables, ces caracteristiques sont non seulement souhaitees par les employes consultes mais elles sont, a des degres variables, deja presentes.

Les organismes etudies presentent des resultats suffisamment etonnants, notamment quant a l'autonomie des employes, a leur participation et au partage des responsabilites pour que le sujet du developpement d'innovations en milieu de travail continue d'etre etudie et approfondi dans un plus grand nombre d'organisations publiques, d'ici et d'ailleurs. La flexibilite et l'autonomie forment les grandes dimensions de l'innovation du travail, elles se combinent dans des formes nouvelles afin d'atteindre des objectifs de performances sociales et economiques. Lorsque les innovations sont bien ancrees dans le milieu de travail, l'autonomie et le contrle des employes sur le travail sont des dimensions qui encouragent plus d'engagement, tout en entrainant des efforts supplementaires de la part des employes. Ainsi, c'est le degre d'autonomie qui explique le mieux les differentes formes d'equipes de travail. Ces dimensions ne sont pas nouvelles. Les equipes semi-autonomes ont ete codifiees par les chercheurs du Tavistock Institute en 1951 (Trist et Bamforth 1951). C'est la recombinaison de plusieurs dimensions en systeme de travail qui apparait novatrice particulierement dans l'administration publique. Les innovations convergent vers la prise d'initiatives des employes, afin d'anticiper et de creer les changements dans les methodes de travail au sein d'un univers dynamique, parseme d'incertitudes et caracterise par la complexite. Voici pourquoi l'autonomie et la polyvalence apparaissent encore d'actualite.

De plus, avec ces dimensions <<elastiques>> de l'innovation, ce sont moins les innovations elles-memes qui importent puisque nous pouvons difficilement les saisir, mais les innovateurs. En effet, l'innovation emergente mise sur la presence de personnes habilitees a developper la creativite dans l'organisation. Toutefois, comme le mentionnent Morgeson et Humphrey (2006), il n'y a pas de questionnaire capable de mesurer parfaitement l'organisation du travail dont plusieurs dimensions demeurent difficiles a saisir. Notre objectif consistait donc plutt a montrer jusqu' oU l'administration publique pouvait s'averer etre innovatrice en matiere de pratiques de travail.

En parallele, il serait interessant d'explorer l'evolution des pratiques d'innovation dans ces organisations a moyen et a long terme. L'analyse longitudinale des etapes-cles et des moments-charnieres des processus d'innovation permettrait d'apprecier comment ces processus participent a la transformation de certains arrangements institutionnels de la fonction publique. En particulier en ce qui concerne les politiques standards des organismes centraux en matiere de gestion des ressources humaines, ainsi que la transformation de la fonction publique et de son caractere bureaucratique.

Notre etude suggere qu'innover prend le plus souvent la forme de processus emergents et endogenes que s'approprient les cadres et les employes. Ceux-ci sont les acteurs de premier plan qui s'impliquent dans les processus d'innovation; cela confirme l'hypothese a l'effet que ces processus sont insuffies d'abord par la prise d'initiatives internes plutt que par le biais de reformes centralisees. A cet egard, il serait interessant d'apprecier l'impact de certains facteurs exogenes que nous n'avons pas pris en compte-en particulier l'impact de certaines decisions gouvernementales. Quelles incidences a sur les processus etudies la reduction des effectifs pratiquee depuis quelques annees par le gouvernement du Quebec, c'est-a-dire le remplacement d'un employe sur deux partant a la retraite? Ou encore la revue strategique amorcee par le gouvemement Harper en 2011 qui a donne lieu a de severes coupures d'effectifs annoncees au printemps 2012? De telles decisions gouvernementales decouragent-elles l'innovation au travail ou, au contraire, l'encouragentelles en forcant a rechercher de nouvelles facons d'operer?

Finalement, il est a souhaiter que les recherches se poursuivent sur ce sujet qui demeure toujours pertinent. A preuve, le recent rapport du Forum des politiques publiques intitule <<L'innovation au travail dans la fonction publique canadienne>> (2011) qui promeut <<le recours a des approches collaboratives, des milieux de travail dynamiques et des technologies habilitantes pour mieux servir les Canadiens>> (sous-titre). On peut egalement rappeler que plusieurs defis des administrations ne pourront etre releves que dans la mesure oth ces dernieres auront reussi a mover davantage au chapitre de l'organisation du travail. On pense ici en particulier au defi d'attirer et de retenir dans les rangs de la fonction publique une releve plus jeune et plus exigeante a l'endroit des emplois qui lui sont offerts.

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Notes

(1) Information tiree de Direction de l'information sur le travail (2011) La presence syndicale au Quebec en 2010, Travail Quebec, Gouvernement du Quebec.

(2) Les autres ministeres n'ont pas ete retenus pour diverses raisons : l'absence d'innovations recentes, des innovations en cours d'introduction, la volonte de ne pas participer a l'etude au moment ou elle debutait. La difference de missions entre les deux ministeres retenus, au chapitre du nombre d'employes et la deconcentration des effectifs de l'un (MESS) par rapport a la concentration des effectifs de l'autre a Quebec (MF) invitait a en explorer les impacts.

(3) Les sieges sociaux des ministeres federaux generalement situes a Ottawa sont le plus souvent structures <<regionalement>>, le Quebec etant considere comme une des cinq regions canadiennes.

(4) Des ajustements qui, pour l'essentiel, refletaient des differences quant aux termes plus techniques.

(5) L'Alpha de Cronbach decoulant de la mise en relation de ces deux pratiques est de .805 suggerant que ces pratiques mesurent bien l'existence de pratiques innovatrices au chapitre des relations du travail.

(6) Un contrle accru par les directions centrales des ministeres et par les organismes centraux a pu etre observe dans la foulee du rapport Retablir l'imputabilitG depose en fevrier 2006 par la Commission d'enquete sur le programme de commandites et les activites publicitaires (communement appele le <<Rapport Gomery>> du nom de son president, le juge a la retraite, John H. Gomery).

(7) Morgeson et Humphrey (2006) arrivent a des resultats sur l'autonomie qui atteint une moyenne de 4,12/5, la variete de la tache, 4,13/5 et la complexite, 3,85/5.

Denis Harrisson est professeur a l'Ecole des sciences de la gestion, UQAM. Daniel Maltais est professeur a I'ENAP de Montreal. Natalie Rinfret est professeure a I'ENAP de Montreal et titulaire de la Chaire La Capitale en Leadership dans le secteur public.

Tableau 1. Caracteristiques des repondants

VARIABLES                 AINC         P&O           GC

GENRE (F)                 67.9         51.2          38.2

AGE (46-55)               42.9         39.4          52,

SYNDIQUE (%)              88.1         84.5          85.3

EXP. (21 ans et +         44.1         38.9          59.8
dans la FP)

EXP. (entre 0 et          52.4         50.2          32.3
10 ans daps Forganisme)

STATUT PROFESSIONEL       2,4; 38,1;   21,1; 28,6;   39,2; 23,5;
                          39,3; 20,2   27,7; 22,5    13,7; 23,5

PERMANENCE                91.7         88.3          82.4

CONTACTS DIRECTS          58           66.2          71.6

VARIABLES                 ASFC         MESS (Q)   MF (Q)

GENRE (F)                 58.2         67         51

AGE (46-55)               33.3         48.7       33.7

SYNDIQUE (%)              84.2         88.2       49

EXP. (21 ans et +         32.1         42.2       28
dans la FP)

EXP. (entre 0 et          58.2         49.4       74.3
10 ans daps Forganisme)

STATUT PROFESSIONEL       5,8; 40,6;   0; 59,7;   0,3; 25,4;
                          35,8; 17,8   34; 6,3    59,9; 14,4;

PERMANENCE                95.6         88.9       86.7

CONTACTS DIRECTS          65.7         56.5       40,6 *

VARIABLES                 % global     [chi square]

GENRE (F)                 59.8         60,66 ***
                                       Note 1
AGE (46-55)               42.3         167,28 ***
                                       Note 2
SYNDIQUE (%)              80.5         266,53 ***
                                       Note 3
EXP. (21 ans et +         38.6         182,17 ***
dans la FP)                            Note 4

EXP. (entre 0 et          54.5         220,37 ***
10 ans daps Forganisme)                Note 5

STATUT PROFESSIONEL       5,2; 44,8;   Note 6
                          37,2; 12,8

PERMANENCE                89.6         55.40

CONTACTS DIRECTS          57.4         141.32

*** p [less than or equal to] .001

Note 1: Deux ministeres, AINC et le MESS, comptent un nombre
significativement plus eleve de repondants femmes. La GC, au
contraire, en compte un nombre significativement plus faible.

Note 2: Les repondants du MF et de FASFC sont significativement
plus jeunes que les repondants des autres organismes.

Note 3: Les repondants du MF sont significativement moins syndiques
que les autres repondants.

Note 4: Les repondants du MF comptent un nombre significativement
moindre d'annees d'experience au sein de la fonction publique
quebecoise. A Finverse, les repondants de la GC comptent un nombre
significativement plus eleve d'annees d'experience au sein de la
fonction publique canadienne.

Note 5: Moins du tiers des repondants de la GC n'ont qu'entre 0 et
10 ans d'experience alors que ce sont presque les trois quarts des
repondants dont Fexperience au sein du ministere se situent dans
cet intervalle.

Note 6: Les % presentent tour a tour les % de repondants ceuvrant a
titre de technicien, d'employe de bureau, de professionnel ou de
gestionnaire. P&O et la GC comptent un nombre significativement
plus eleve de techniciens que les autres organisations. Le MESS
compte beaucoup plus de repondants qui ont le statut d'employes de
bureau. Le MF compte le plus de repondants ayant le statut de
professionnel.

Tableau 2. L'existence de pratiques innovatrices au chapitre de
l'organisation du travail  (Note 7)

PRATIQUES       AINC   P&O    GC     ASFC   MESS(Q)

AUTONOMIE       94     92,5   87,3   92,9   88,8

POLYVALENCE     95,2   93,9   93,1   88,1   86,1
DES TACHES

EQUIPES         86,9   84     74,5   73,2   69,9
RESPONSABLES

TRAVAIL A       44     24,9   20,6   12,2   18,8
DOMICILE

AMENAGEMENT     57,3   40,4   34,6   51,7   84,1
DU TEMPS DE
TRAVAIL

BONIS AU        10,7   10,3   11,8   2,9    20,1
RENDEMENT

FORMATION EN    76,2   45,5   30,4   80,5   57,1
LIGNE

PRATIQUES       MF(Q)   MOY (%)   [chi square]

AUTONOMIE       89      90,1      16,64

POLYVALENCE     91,4    88,8      21,47 *
DES TACHES

EQUIPES         83,3    75        61,95 ***
RESPONSABLES

TRAVAIL A       22,2    19,8      71,59 ***
DOMICILE

AMENAGEMENT     72,2    68.0      325,63 ***
DU TEMPS DE
TRAVAIL

BONIS AU        72      23,5      601,05 ***
RENDEMENT

FORMATION EN    20,5    54        359,61 ***
LIGNE

* p [less than or equal to] .05; *** P  [less than or equal to].001

Note 7 : Les chiffres sont des pourcentages.

Tableau 3. L'utilisation de pratiques innovatrices au chapitre de
l'innovation du travail  (Note 8)

PRATIQUES       AINC    P&O    GC      ASFC    MESS(Q)

AUTONOMIE       3,14    3,04   2,95    3,14    3,02

POLYVALENCE     3,18    3,16   2,82    3,04    3,00
DES TACHES

EQUIPES         2,54    2,68   2,51    2,45    2,36
RESPONSABLES

TRAVAIL A       1,42    1,37   1,27    1,26    1,3
DOMICILE

AMENAGEMENT     2,0     1,92   1,79    2,46    2,7
DU TEMPS DE
TRAVAIL

BONIS AU        1,1     1,11   1,06    1,06    1,21
RENDEMENT

FORMATION EN    1,62    1,46   1,23    2,09    1,55
LIGNE

PRATIQUES       MF(Q)   MOY    F

AUTONOMIE       3,11    3,06   1,53

POLYVALENCE     3,00    3,02   2,69 *
DES TACHES

EQUIPES         2,73    2,48   8,80 ***
RESPONSABLES

TRAVAIL A       1,35    1,31   3,10 **
DOMICILE

AMENAGEMENT     2,37    2,45   46,84 ***
DU TEMPS DE
TRAVAIL

BONIS AU        1,79    1,25   59,86 ***
RENDEMENT

FORMATION EN    1,22    1,58   82,70 ***
LIGNE

* p [less than or equal to].05; ** p [less than or equal to].01;
*** p [less than or equal to] .001

Note 8 : Les scores presentes correspondent a des moyennes
d'utilisation pouvant  varier de 1 (non utilisation) a 4
(utilisation tres frequente).

Tableau 4. L'existence de pratiques innovatrices au chapitre
des relations du travail  (Note 9)

PRATIQUES       AINC   P&O     GC    ASFC   MESS(Q)

COMITES         96,4   85,4   84,3   86,6    53,1
CONJOINTS

MECANISMES DE   73,8    85    78,4   65,7    26,9
RESOLUTION
DE PROBLEMES

PRATIQUES       MF(Q)   % GLOBAL   [chi square]

COMITES         72,6      69,1      281,40 ***
CONJOINTS

MECANISMES DE   31,1      45,1      523,40 ***
RESOLUTION
DE PROBLEMES

*** p [menor que o igual a] .001
Note 9 : Les chiffres sont des %.

Tableau 5. L'utilisation de pratiques innovatrices au chapitre des
relations du travail  (Note 10)

PRATIQUES        AINC   P&O     GC     ASFC   MESS(Q)

COMITES          1.39   1.37    1.52   1.50   1.23
CONJOINTS

MECANISMES DE    1.25   1.32    1.35   1.37   1.21
RESOLUTION DE
PROBLEMES

PRATIQUES        MF(Q)    MOY    F

COMITES          1.25     1.32   14,45 ***
CONJOINTS

MECANISMES DE    1.20     1.26   7,57 ***
RESOLUTION DE
PROBLEMES

*** P [menor que o igual a] .001

Note 10 : Les scores presentes correspondent a des moyennes
d'utilisation pouvant varier de 1 (non utilisation) a 4
(utilisation tres frequente).