Des communautes plus ou moins civiques : le capital social et la gouvernance metropolitaine au Canada et aux Etats-Unis.

Divay, Gerard

Des communautes plus ou moins civiques : le capital social et la gouvernance metropolitaine au Canada et aux Etats-Unis

De MARIE-FRANCE LE BLANC. Saint-Foy : Les Presses de l'Universite Laval. 2006. Pp. 340. ISBN 978-2-7637-8439-7. 35,00 $

Le titre << Des communautes plus ou moins civiques >> et le sous-titre << Le capital social et la gouvernance metropolitaine au Canada et aux Etats-Unis >> sont particulierement allechants; ils s'inscrivent dans d'importants courants actuels sur la reflexion urbaine, academique et professionnelle. Mais ce titre et ce sous-titre campent d'emblee autant l'ambition intellectuelle que l'ambivalence de cet ouvrage. Ils font reference a quatre notions fort debattues : communaute, civisme, capital social, gouvernance metropolitaine. Ces notions sont ambigues, meme si elles evoquent d'emblee des << realites >> un peu mysterieuses dont on pressent l'importance pour les metropoles. Les quelque 300 pages suivantes ne les eclairent que partiellement, mais juxtaposent divers constats et des apercus perspicaces sur des questions periphefiques qui peuvent donner envie de faire un examen plus systematique des relations entre les quatre notions liminaires. La fresque historique a grands traits que cet ouvrage dessine sur les agglomerations de Toronto et Montreal au Canada et de Milwaukee et de Minneapolis-St. Paul aux Etats-Unis temoigne certes d'une grande erudition metropolitaine, mais peine a soutenir son intuition centrale quant a l'effet des differences en dotation de capital social sur les traits distinctifs des quatre agglomerations.

L'introduction et le premier chapitre essaient de circonscrire l'ambition de cet essai, la relation entre la gouvernance metropolitaine et le capital social. La premiere est la variable dependante, la deuxieme le facteur explicatif. La premiere est definie de maniere large : il ne s'agit pas seulement des differences dans les institutions metropolitaines, mais des differences dans les experiences de gestion metropolitaine qui << se demarquent par leur stabilite, leur capacite d'innovation, l'ampleur de leurs responsabilites ou leur envergure territoriale >>; bref, il s'agit d'expliquer << les differences significatives dans l'evolution de ces villes >>.

Le capital social comme <<conducteur de performance institutionnelle et gouvernementale >> et dont l'auteur decele la presence dans les principaux courants d'economie politique urbaine est repere par des indicateurs disparates : les associations, la generosite publique (surtout les programmes sociaux) et privee (philanthropie), le respect de l'autorite (importance et approche de la police) et enfin les traditions civiques (variable la moins precisee qui, a la lumiere de son utilisation dans les differents chapitres, exprime le degre, la forme et l'orientation de l'engagement des elites dans la vie politique et sociale locale/metropolitaine). La notion de communaute ou de communautes civiques (dont on ne sait pas pourquoi elle a ete preferee par exemple a celle de societe locale ou de collectivite) est elastique et s'applique a differentes echelles spatiales.

Pour etayer son intuition centrale, l'auteure propose un << cheminement analogue a celui de Putman dans son etude des gouvernements regionaux italiens >>. Elle opte pour une analyse historique des quatre agglomerations sur plusieurs plans et tente de reperer les tendances communes et les differences d'evolution en regard de son interrogation centrale sur la relation entre capital social et performance metropolitaine. L'auteure privilegie deux periodes : fin XIXeme/debut XXeme siecle et depuis les annees cinquante.

Les quatre chapitres suivants presentent chacun une courte monographie sur l'evolution generale de chacune des agglomerations, notamment aux plans institutionnel, economique et social. Ils ne contribuent pas directement a l'illustration du propos central, mais sont sans doute necessaires pour les lecteurs moins familiers avec les metropoles nord-americaines. Le chapitre 6 commence en presentant de maniere discursive les points communs et les differences, sans qu'un tableau synthese ne vienne souligner la demarcation entre les experiences de gestion metropolitaine sur les principaux plans annonces initialement. La deuxieme partie de ce chapitre demontre que les differences d'orientation (progressiste ou conservatrice) des gouvernements de tutelle ne peuvent expliquer les differences institutionnelles entre les metropoles.

Les analyses du chapitre 7, sur la generosite publique et le liberalisme vis-a-vis de la criminalite dans les Etats et les provinces, tendent a soutenir le propos central, puisque Milwaukee n'a pas de gestion metropolitaine et que le Wisconsin apparait << moins genereux dans ses politiques publiques, moins liberal dans son approche de la criminalite et, plus generalement, moins bien dote en capital social >> (selon les indicateurs utilises). Mais la faiblesse des differences entre le Wisconsin et le Minnesota laisse penser qu'il faut aussi tenir compte des caracteristiques specifiques a chaque agglomeration ou ville centrale, a chaque communaute civique, pour rendre compte des differences d'evolution metropolitaine.

Les chapitres 8 et 9 traitent de l'engagement civique des elites, au temps du mouvement reformiste et dans la deuxieme moitie du XXcru<< siecle. Le chapitre 8 conclut que l'examen de cet engagement << ne revele pas beaucoup sur les traditions civiques, si ce n'est que le capital social a cette epoque n'etait pas forcement developpe >>; l'inference de la deuxieme proposition a partir de la premiere semble etre un glissement un peu rapide dans le raisonnement, ce qui est d'ailleurs latent dans l'ensemble de l'ouvrage. Uanalyse de la periode plus recente relativise l'importance des elites economiques par rapport a d'autres groupes de la societe civile, ce qui amene a s'interroger sur les valeurs de l'ensemble des acteurs.

Le dernier chapitre s'emploie a analyser la generosite du prive par une comparaisondes profils philanthropiques et le respect des reglements dans les communautes bien ordonnees, tel qu'il peut etre interprete a partir des depenses pour le service de police et des discours officiels de ce service. Ce deuxieme indicateur est un peu troublant : on peut se demander, a partir des exemples du texte, si ces discours ne sont pas davantage revelateurs du style de gestion du chef de police que d'une attitude profonde dans la communaute.

La conclusion enchaine dans le meme paragraphe, avec le meme degre de certitude, deux series d'affirmations (p. 284) qui, aux yeux du lecteur, n'apparaissent pas aussi fermement etayees par l'ouvrage. La premiere serie ressort effectivement clairement de plusieurs analyses et enumere << divers constats inattendus, notamment des reformistes peu enclins aux reformes sociales, des groupes economiques moins influents que ce que l'on croit generalement, et d'importantes variations dans le capital social pouvant survenir assez rapidement >>. Le dernier constat est crucial : si le capital social ne ressemble en rien au capital physique d'une agglomeration, mais presente une volatilite qui l'apparenterait plutot au capital financier, est-il si heuristique dans l'explication des changements institutionnels et des performances a long terme d'une agglomeration?

Le degre de certitude manifeste dans la deuxieme serie d'affirmations laisse perplexe, apres les nombreux passages exposant le caractere tres conjoncturel des combinaisons de force qui favorisent certains ckiangements : << Mais, sans contredit, la principale contribution de cette comparaison est de confirmer non seulement l'incidence du capital social sur la performance des institutions de gestion metropolitaine, mais egalement de demontrer comment les communautes civiques, c'est-a-dire celles qui sont bien dotees en capital social, peuvent influencer les decisions et les actions des gouvemements de tutelle a l'egard des metropoles >>.

Plus modestement, cette fresque historique impressionniste ale merite de montrer que la relation entre capital social et performance metropolitaine est peut-etre un filon interessant. Neanmoins, son exploration est delicate autant par la necessite de comparer plusieurs agglomerations a long terme que par les difficultes de mise au point d'indicateurs plus raffines. Eventuellement, il y aura un eclatement de cette notion de capital social en plusieurs concepts plus adequats pour l'analyse des dynamiques metropolitaines.

Gerard Divay, Professeur, ENAP a Montreal.