Regulamentele Organice si dezvoltarea vietii constitutionale romanesti.

Gherghe, Cosmin Lucian

Situatia creata prin schimbarea raportului de forte din sud-estul Europei dupa razboiul ruso-turc din anii 1828-1829, ocupatia militara ruseasca--la 25 aprilie 1828 trupele rusesti conduse de Wittgenstein au trecut Prutul, Rusia introducand un regim de ocupatie militara care va dura pana in anul 1834 (1)--au determinat transformari majore in viata social--economica si politica a Principatelor Romane. Prevederile Tratatului de Pace de la Adrianopol incheiat la 14 septembrie 1829, au acordat Rusiei o calitate noua, cea de putere protectoare, Turcia ramand putere suzerana. Tratatul incheiat intre Rusia si Turcia marcheaza, prin continutul sau, un moment important nu numai pentru istoria politico-militara a Rusiei, ci si pentru istoria popoarelor din sud-estul Europei, aflate sub stapanire sau dominatie turca.

Prin Tratatul de la Adrianopol, Principatelor le erau garantate privilegiile recunoscute prin tratatele anterioare, le era acordata libertatea comertului si acceptata administratia nationala. Un act separat, anexat Tratatului, prevedea restituirea catre Principate a raialelor din stanga Dunarii, stabilirea granitei pe thalwegul fluviului, domni alesi pe viata de catre Divan, stabilirea unui cordon sanitar si al carantinelor si constituirea unui corp inarmat pentru paza acestora, deplina libertate a comertului si libera navigatie pe Dunare, desfiintarea obligatiei de furnituri in favoarea Portii, recunoasterea autonomiei celor doua Tari Romane etc. Poarta se obliga sa confirme regulamentele administrative ce vor fi alcatuite in timpul ocupatiei armate ruse de catre Adunarile celor mai notabili locuitori (boieri), care vor servi ca baza pentru regimul intern al Principatelor Romane (2).

Instructiunile pentru elaborarea celor doua Regulamente au fost transmise de la Petersburg inca inainte de semnarea Tratatului de la Adrianopol, in virtutea prevederilor Conventiei de la Ackerman, iar ordinele cereau urgentarea acestei actiuni in ideea ca ele sa inceapa a fi aplicate in prezenta trupelor turcesti. Prin introducerea acestor doua legiuiri Rusia urmarea ingradirea puterii domnesti pe care o punea in situatia de a coopera cu Adunarile obstesti mai putin docile decat fostele Divanuri domnesti. In darea de seama a administratiei Moldovei si Valahiei, adresata imparatului Nicolae, Pavel Kisseleff arata scopul urmarit prin introducerea Regulamentelor: "organizarea tarilor este o chestiune necesara pentru buna stare a unor regiuni vecine cu imparatia noastra si ca o masura care va intari temelia influentei noastre politice asupra Orientului" (3).

Regulamentele organice au rezultat dintr-o colaborare a cabinetului de la Petersburg cu comisiile formate din marii boieri munteni si moldoveni si cuprind in parte "cererile boierilor de odinioara si datinile vechi" privind alegerea Domnului. Ele integraza proiectele anterioare de organizare a vietii statale reprezentand, in opinia lui Nicolae Iorga, o adevarata constitutie avand ca menire "realizarea, potrivit cu interesul marilor boieri a programului sprijinit de boierimea de toate treptele si mai ales de boierii cei mici, incepand din secolul al XVIII-lea" (4). Regulamentele au dat celor doua tari romane aceeasi organizare politica.

O data cu intrarea lor in vigoare in 1831 in Tara Romaneasca si in Moldova in 1832, cu putine deosebiri de continut de la o tara la alta, Principatele vor dispune de instrumentul destinat sa ofere un cadru normativ guvernarii. Ideea de stat, in acceptiunea sa moderna, cu misiunea si functiile sale specifice, apare pentru prima data intemeiata pe norme de convietuire, adica pe legi. "Intr-un cuvant--aprecia A.D.Xenopol--Regulamentul Organic cautase sa prinda viata romanesca, sovainda si plutitoare in voia intamplarei, in regulele precise, fixe si nestramutate ale unor prevederi formulate in chip general; era substituirea vietei legale celei arbitrare de pana atunci" (5).

Regulamentul nu constituie insa o legiuire care sa satisfaca aspiratiile si nevoile societatii romanesti. Ele nu au fost realizate dupa tiparul clasic al constitutiilor apusene (constitutii liberale impuse de burghezie), fiind mai curand coduri constitutionale si administrative decat constitutii propru zise (6). Desi ele au valoare de lege fundamentala nu pot fi socotite totusi o constitutie deoarece au fost adoptate cu incuvintarea puterilor straine, Rusia si Turcia, fara consultarea si acordul poporului si nu contin dispozitii referitoare la drepturi si libertati. Ele reglementeaza o structura sociala si politica absolutista.

Regulamentele Organice reprezinta insa un moment important in istoria constitutionalismului romanesc chiar daca nu sunt "constitutii", putem spune ca ele au caracter constitutional deoarece cuprind dispozitii necesare organizarii institutiilor statului. Aceste dispozitii au

introdus primele principii de drept constitutional in istoria legislatiei romanesti. Continutul eterogen al dispozitiilor cuprinse in cele doua regulamente, care amesteca prescriptiile de drept administrativ cu cele referitoare la regimul agrar si institutiile de invatamand public, demonstreaza diferenta dintre "Regulamente" si Constitutii, in deplinul sens al termenului, si poate fi inteleasa in acest context particular al inceputului de secol XIX. In ansamblul evolutiei constitutionale pozitia ocupata de "Regulamentele Organice poate fi evaluata pornind de la aparitia unor principii specifice arhitecturii constitutionale" (7). Unul dintre principiile constitutionale fundamentale introduse de Regulamentul Organic este cel al organizarii statului pe baza principiului separatiei puterilor: cea executiva incredintata Domnului, cea legislativa, exercitata impreuna de Domn si Adunarea Obsteasca (parlamentul), iar puterea judecatoreasca era detinuta de instantele de judecata, cele judetene, cele de apel de la Iasi si Bucuresti si Inaltul Divan judecatoresc drept ultima instanta competenta sa judece pricinile civile, comerciale sau penale. Separarea puterilor in stat face posibila aparitia sistemului de puteri clasice.

Regulamentele Organice reglementeaza alegerea Domnului, organ constitutional in jurul caruia se desfasoara viata politica a Tarii. Conform art. 58 din Regulamentul Valahiei si 61 din Regulamentul Moldovei, Domnul este seful functiunii executive (8).

Domnul era ales pe viata, din randul marilor familii boieresti, de catre o Adunare Obsteasca Extraordinara, apoi trebuia confirmat de Curtea Suzerana. Institutia domniei era: eligibila, viagera, aristocratica. Domnul conducea Tara conform art. 58 din Regulamentul Valahiei potrivit cu "vechile intocmiri si obiceiuri ale tari", modificate insa in privinta administratiei interne. Domnul avea dreptul de a numi si revoca ministrii (termen care dateaza din aceasta perioada) si functionarii publici; avea dreptul sa acorde si sa ridice, pe baza procedurii juridice, titlurile nobiliare; avea dreptul sa confirme deciziile Divanului Suprem, sa le defere Curtii de revizuire; avea dreptul de gratiere si de comutare a pedepselor; participa impreuna cu Adunarea la intocmirea legilor. El avea initiativa in materie de legiferare si tot el sanctiona legile (9).

Domnul era ajutat de un Sfat Administrativ, "compus din ministri si, la nevoie prezidat de domn care se ocupa de toate problemele importante de interes administrativ, rezolva cazurile neprevazute in legi, prepara noile proiecte de legi si masurile care urmeaza sa fie luate" actionand "ca cel mai puternic organ de coordonare al serviciilor publice" (10). Regulamentele Organice nu cuprindeau nici o masura prin care sa se poata declansa punerea sub acuzare a ministrilor, element important in cadrul responsabilitatii ministeriale. Raspunderea ministrilor se angaja numai fata de seful statului. Puterea legislativa nu avea competenta de a provoca punerea sub acuzare, in caz penal, si nici demisia in plan politic a ministrilor, singura posibilitate fiind aceea a notificarii domnitorului asupra neregulilor constatate din cadrul puterii ocarmuitoare.

Competenta organelor centrale era generala, ea aplicandu-se intregului teritoriu al tarii. Marile dregatorii cu competenta teritoriala marginita la o parte a tarii se desfiinteaza. Domnul avea dreptul de a dizolva Adunarea cu aprobarea in prealabil a Puterii Protectoare (Rusia) si a Puterii Suzerane (Turcia). In concluzie, Domnul avea dreptul de initiativa si de conducere in administratia Tarii, detinand atributii din sectoarele tuturor functiilor statului si avand o pozitie de prioritate politica si juridica, in ordinea constitutionala. Creand servicii publice specializate, cu atributii bine determinate, si cautand sa le asigure stabilitate, Regulamentele Organice au facut un pas important spre unitatea administrativa a tarii.

Puterea legislativa era formata din Obicinuita obsteasca Adunare, una pentru fiecare Principat, alcatuite din reprezentanti ai marii boierimi, ai boierimii "de tara" si din cei ai clerului care erau numiti de drept (mitropolitul si episcopii eparhioti), care erau chemati sa se pronunte asupra problemelor de interes obstesc.

Obicinuita obsteasca Adunare a Valahiei se compunea din 42 de membri, iar cea a Moldovei din 35 de membri. Presedinte era de drept Mitropolitul Tarii. Durata Adunarilor era de 5 ani. La sedintele Adunarii puteau lua parte si ministri pentru explicatii, cu rol consultativ; ei nu aveau drept de vot si nu puteau fi membri ai Adunarilor.

Regulamentele Organice reglementeaza procedura de lucru a Adunarilor. Astfel, potrivit art. 48 lit.c din Regulamentul Organic al Tarii Romanesti, respectiv art. 51 lit. a din Regulamentul Organic al Moldovei, domnul avea initiativa legilor si trimetea Adunarilor proiectele de legi. Acestea erau votate in intregime sau cu anumite modificari. Exista si posibilitatea ca Adunarea sa respinga proiectul. Pentru a dobandi putere de lege, hotararile Adunarii trebuiau sanctionate de catre domni "fara aratarea de motive" (11).

Adunarea nu avea initiativa legilor. Nici o lege nu putea intra in vigoare fara sanctiune domneasca. Sanctiunea este un act indeplinit de Domn in cadrul functiunii legiuitoare.

Hotararile Adunarilor obstesti erau subordonate tratatelor si hatiserifurilor care se aflau in vigoare, cu respectarea "drepturilor Curtei suzerane si ale Curtei aparatoare" (12).

In concluzie, putem afirma ca Adunarile obstesti aveau un rol consultativ: dezbateau fara a delibera, sanctionarea rezultatului acestor dezbateri fiind o prerogativa a domnului. Adunarile obstesti nu aveau competenta de a adopta o lege. Doar Domnul avea acest drept, in termeni moderni, un drept de veto absolut care marca autoritatea executivului in raport cu legislativul.

Cu toate acestea cele doua puteri, ocarmuitoare si legiuitoare, erau obligate sa coopereze in directia alocarii veniturilor bugetare. O dispozitie ce releva ruptura de vechiul regim este precizarea modului in care anaforele votate de adunare erau investite cu forta juridica, in urma balotatiei ce includea votul secret, individual, sub supravegherea unui personal al adunarii.

Organizarea justitiei. Conform Regulamentelor Organice instantele de judecata au fost reorganizate pe baza unor principii moderne: separarea activitatii juridice de cea administrativa (art. 212 din Regulamentul Organic al Valahiei, respectiv art. 279 din Regulamentul Organic al Moldovei); recunoasterea autoritatii lucrului judecat a hotararilor ramase definitive; organizarea ierarhica a instantelor judecatoresti. Art. 212 din Regulamentul Valahiei consemna "despartirea puterilor ocarmuitoare si judecatoreasca, fiind cunoscuta ca este neaparat de trebuinta pentru buna orenduiala in pricini de judecata si pentru paza dreptatilor particularilor, aceste doua ramuri de ocarmuire vor fi de acum inainte cu totul deosebite" (13).

Stabilitatea rezulta din coroborarea art. 214 si 215 din Regulamentul Valahiei, conform carora cei ce administrau justitia in numele Domnului aveau sa fie numiti la nivelul Divanului cel mare si al celorlalte judecatorii, pe o durata de trei ani. Domnul in acord cu Obsteasca Adunare, in termen de 10 ani de la intrarea in vigoare a Regulamentelor Organice, putea atribui inamovibilitatea judecatorilor care erau deja in functie: "toti judecatorii, oranduindu-se odata de catre Domn, vor ramanea neschimbati pentru totdeauna, afara numai cand vor cadea intru invinovatire, ori se vor inalta la alte dregatorii mai mari ori se vor lepada de buna voie" (14).

Regulamentele Organice au creat functia de procuror pe langa tribunale, pentru paza legii si a ordinii publice, si corpul de avocati pentru apararea impricinatilor.

Este un sistem judecatoresc intemeiat pe alocarea atenta a competentelor si pe indicarea unor cai de atac bine definite. Reforma judecatoreasca introdusa prin Regulamentul Organic instituia o retea de instante bine structurate fiecare dintre ele avand misiuni si competente foarte clare si precis formulate. Cu unele mici modificari, mai mult de competenta si de titulatura, aceasta organizare a ramas valabila pana la jumatatea secolului al XX-lea.

Dupa data aparitiei Regulamentelor Organice, termenul de lege se impune si se generalizeaza prin actele normative ale Adunarii Obstesti si Domn. Cele emise de domn au capatat nume ca ofis, mesaj, decret, ordin, spre deosebire de perioada anterioara cand toate se emiteau de cancelaria domneasca si se numeau hrisov sau carte domneasca, pitac sau porunca si aveau criterii neclare, traditionale. Dupa 1831, legea tinde sa se confunde cu dreptul si sa devina aceeasi pentru toti locuitorii (15).

Cu toate ca dispozitiile referitoare la institutia responsabilitatii ministeriale nu erau clare si complete, separarea puterilor aducea in prim plan, dorinta limitarii puterii princiare (16).

Regulamentele Organice au organizat, pe baze moderne, serviciile publice, au alcatuit un corp de functionari permanenti, au infiintat militia nationala, au modernizat sistemul financiar, au alcatuit o Adunare legislativa, au instituit ministerele si s-a organizat invatamantul in limba romana, care a fost declarata limba oficiala (17), toate aceste masuri au contribuit la progresul Tarilor Romane si au creat un cadru propice pentru Unirea lor.

Note:

(1) C. Voicu, I.T. Amuza, B. Stanciu, Istoria statului si dreptului romanesc, Editura Sylvi, Bucuresti, 2001, p. 253.

(2) Academia Romana, Istoria Romanilor,vol. VII,tom. I, Editura Enciclopedica, Bucuresti,2003, p.82; Anastasie Iordache, Pricipatele Romane in epoca moderna. Domniile pamantene si ocupatia ruseasca 1821-1831, vol. I, Editura Albatros, Bucuresti, 1996, pp. 209-210.

(3) Mihai T. Oroveanu, Istoria dreptului romanesc si evolutia institutiilor constitutionale, Editura Cerma, Bucuresti, 1995, p.207.

(4) Nicolae Iorga, Istoricul Constitutiei Romanesti, in Constitutia din 1923 in dezbaterea contemporanilor, Editura Humanitas, Bucuresti, 1990, p. 52.

(5) A. D. Xenopol, Istoria Romanilor din Dacia Traiana, editia a III-a, vol. XI, Bucuresti, 1930, p. 100.

(6) Tudor Draganu, Inceputurile si dezvoltarea regimului parlamentar in Romania pana in 1916, Editura Dacia, Cluj, 1991, p.39.

(7) Ioan Stanomir, Libertate, Lege si Drept. O istorie a constitutionalismului romanesc, Editura Polirom Bucuresti, 2005, p.19.

(8) Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 211.

(9) Mihai T. Oroveanu, op. cit., p. 208.

(10) Regulamentele Organice ale Valahiei si Moldovei,Editia Paul Negulescu si George Alexianu publicata la "Intreprinderile Eminescu S.A." ,Bucuresti, 1944, p. 181.

(11) Ibidem, p. 10 si 182.

(12) Ibidem, p. 11 si 183.

(13) Ibidem.

(14) Ibidem, p. 107.

(15) Istoria dreptului romanesc, vol.II, partea intai, Editura Academiei, Bucuresti, 1984, p. 66.

(16) Ioan Stanomir, Nasterea Constitutiei. Limbaj si drept in Principate pana in 1866, Editura Nemira, Bucuresti, 2004, p. 19.

(17) A. D. Xenopol, Istoria partidelor politice in Romania. De la origini pana la 1866, Editie ingrijita, Studiu introductiv si note de Constantin Schifirnet, Editura Albatros, Bucuresti, 2005, p. 175.

Cosmin Lucian Gherghe

Universitatea din Craiova

Facultatea de Stiinte Sociale, Specializarea Stiinte Politice

E-mail: avcosmingherghe@gmail.com