Building Gotham: Civic Culture and Public Policy in New York City, 1898-1938.

Dagenais, Michele

Revell, Keith D. Building Gotham: Civic Culture and Public Policy in New York City, 1898-1938. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 2003, Pp. x, 327. Illustrations, index. US 42,75$.

En 1898, la creation du Greater New York, issu de la fusion des 96 municipalites entourant la <<ville-centre>>, engendre des problemes d'une ampleur inegalee. La constitution de cette premiere agglomeration metropolitaine, alors consideree comme la deuxieme ville la plus populeuse et etendue au monde, va susciter la recherche de nouvelles approches pour gerer ces problemes. L'ouvrage de Keith D. Revell porte sur cette periode charniere au cours de laquelle s'elabore une conception inedite de New York, de ses besoins et des solutions avancees pour tenter d'y repondre. Plus que les politiciens municipaux ou les elites locales traditionnelles, affirme Revell, les experts sont les veritables artisans d'une conception tout comme d'un mode de gestion nouveaux, envisages de maniere regionale. Au dela de la quete de l'efficacite generalement accolee aux experts, c'est l'elaboration de cette conception inedite de l'action publique, rendue necessaire dans un contexte ou la vision traditionnelle de la communaute apparait de plus en plus obsolete et inadequate, qui constitue le moteur des actions de ces technocrates et fonde la base sur laquelle ils construisent leur legitimite.

Mais en quoi cette nouvelle vision consiste-t-elle? L'auteur l'identifie comme une culture civique de l'expertise, nee de la crise de legitimite qui ebranle les elites economiques (banquiers, proprietaires et promoteurs fonciers), les politiciens locaux et certains hauts fonctionnaires elus incapables de s'ajuster au nouveau contexte, parce qu'encore marques par la culture du <<privatism>> caracteristique du 19e siecle. Fondee sur le volontarisme plutot que l'engagement envers le bien-etre public, la culture traditionnelle, aussi marquee par un esprit de clocher, promeut les droits individuels plutot que collectifs et a une vision etriquee des problemes politiques. En lieu et place de cette conception depassee, la culture civique emergente, portee par les experts issus tout a la fois du secteur des affaires, du gouvernement, de l'enseignement superieur, de la philanthropie, se caracterise par son penchant pour une gestion pensee dans ses multiples ramifications et sa capacite a etablir des liens entre les problemes et leurs solutions. Le volontarisme, l'individualisme et le localisme cedent ainsi le pas aux principes de centralisation, d'interdependance et a une vision regionale des problemes urbains. En phase avec son epoque, cette culture civique de l'expertise repose sur la conviction que la nouvelle realite, regionale ou metropolitaine. appelle des solutions a cette echelle. Mais cette transition ne parvient pas toujours a se traduire sur le plan concret, dans la mesure ou elle exige, notamment, d'importants changements institutionnels.

Building Gotham s'inscrit dans le courant des etudes recentes qui reexaminent l'histoire des villes en adoptant une echelle metropolitaine ou regionale, estimee plus susceptible d'eclairer les dynamiques du developpement urbain que les travaux se limitant a analyser les villes definies en fonction de leurs limites administratives. C'est le premier merite de Keith D. Revell. specialiste d'administration publique. Le second est d'avoir choisi de multiplier les points de vue pour mener son enquete sur les transformations que connait New York durant les quatre premieres decennies du XXe siecle, de maniere a suivre au plus pres les debats et les actions entreprises par des ingenieurs, des avocats, des economistes ou encore des urbanistes autant rattaches aux secteurs public que prive. Cependant, dans son souci ou son desir de bien demontrer la contribution de ces technocrates, l'auteur a trop souvent tendance a les presenter comme etant les seuls dotes d'une juste vision de la situation et capables d'embrasser une conception regionale de la gestion de New York, les politiciens etant, pour leur part, enferres dans leur comprehension locale et parcellaire des problemes a resoudre. Les premiers apparaissent porteurs d'une pensee progressiste, tandis que les seconds ne peuvent que defendre une vision traditionnelle et limitee.

L'adoption d'un angle dichotomique et un peu caricatural n'empeche cependant pas l'auteur d'exposer habilement les tenants et les aboutissants de nombreux developpements dans divers secteurs de la scene metropolitaine ou s'entremelent les debats et les actions menees par les acteurs des secteurs prive et public. La premiere partie de l'ouvrage porte d'abord sur la construction d'infrastructures (le Holland Tunnel et la Pennsylvania Station) et de reseaux ferroviaires permettant de circuler dans la ville de New York et dans la region environnante. Presentes en second lieu, les efforts menes pour etablir un organisme consacre a la supervision du trafic portuaire dans et autour de New York ne connaitront cependant pas le meme succes, a cause de la multiplicite des interets sectoriels en presence. La seconde partie du livre s'attarde a reconstituer les conflits et les evenements entourant la mise en place du metro, de systemes d'aqueduc et de traitement des eaux et d'une nouvelle fiscalite. La derniere partie traite, en premier lieu, du probleme du zonage et de l'adoption du reglement de 1916 qui, si il recele la promesse de permettre un developpement plus ordonne de New York, s'avere jusqu'a un certain point un echec dans la mesure ou, a l'usage, il servira davantage a proteger les interets des proprietaires qu'a la mise en place d'un plan d'urbanisme. Ainsi en va-t-il aussi des tentatives de planification regionale au cours desquelles s'opposent les visions <<localistes>> et les interets sectoriels a celles, plus larges, inspirees par une comprehension globale de la situation.

Comme le demontre minutieusement l'auteur, ces developpements se produisent dans un contexte opposant les acteurs partisans de la propriete privee, de la liberte individuelle, du controle local et du conservatisme fiscal, d'une part, aux tenants de la mise en place d'institutions regionales et mus par une logique plus centralisatrice, fondee sur les trois principes suivants: celui de l'interventionnisme dans la gestion publique; celui de la reconnaissance de l'interdependance sur le plan physique et economique de la ville moderne concue comme un systeme ou les frontieres entre ville-centre et banlieue, bien-etre public et propriete privee, richesse individuelle et ressources collectives s'estompent; celui, enfin, du principe de la possibilite d'une certaine adequation entre le bien-etre individuel et collectif. Tout au long de l'ouvrage. Revell demontre bien que l'adoption de politiques plus globales n'a pas toujours represente une panacee, les systemes qui en resultent donnant parfois lieu a de nouveaux conflits emergeant de l'existence de cette nouvelle echelle. Comme il le conclut lui-meme, si les tenants de la culture civique de l'expertise ont eu un impact profond sur la structure physique et institutionnelle de la ville, ils n'ont cependant pas reussi a obtenir la reconnaissance d'une nouvelle approche de l'interet public tout comme celle de la ville consideree comme un tout. Partant de ce constat, la conclusion de l'ouvrage cherche a convaincre que, pour difficile qu'il soit de parvenir a faire emerger une maniere unifiee de concevoir et de gerer la ville, cela ne devrait pas invalider le fait qu'il a existe une volonte reelle et sincere d'ameliorer le bienetre collectif. II n'empeche que, dans cette conclusion comme dans le reste du livre, Revell ne definit jamais vraiment ce qu'il entend par interet commun ou bien-etre collectif donnant a penser que ces donnees existent de maniere objective alors qu'il s'agit plutot de constructions sociales. S'il s'agit la d'une question qui pourrait faire l'objet d'une longue discussion, il n'empeche que l'auteur aurait du la considerer.

Michele Dagenais

Departement d'histoire

Universite de Montreal