Volatilite dans l'utilisation des indicateurs de performance municipale: bilan et nouvelle perspective d'analyse.

Charbonneau, Etienne ; Divay, Gerard ; Gardey, Damien 等

L'amelioration de la performance publique et de la reddition de compte connaet un regain d'interet au Canada a tous les paliers de gouvernement. L'Ontario, le Quebec (Schatteman et Charbonneau 2010) et la Nouvelle-Ecosse ont impose a toutes les municipalites l'obligation de colliger annuellement les valeurs d'indicateurs predetermines sur les services et les finances. Meme si les municipalites obtemperent, l'utilisation de ces indicateurs se revele fort inegale autant dans les decisions de gestion (Bellavance et coll. 2010) que dans la communication aux citoyens (Schatteman 2010). Les observations canadiennes concordent avec les constats faits dans d'autres pays sur trois tendances : L'utilisation des indicateurs de performance reste en general limitee; les elus en tiennent moins compte que les gestionnaires; l'utilisation est variable dans le temps.

Comment peut-on expliquer ces trois tendances dans les pratiques malgre le discours sur l'importance de la mesure de la performance? Un cadre d'analyse est propose ou les trois tendances sont liees au meme phenomene : la dynamique de l'interface politico-administrative. Selon Mazouz et coll. (2010 : 142), la performance publique serait << la resultante d'un pacte institutionnel >> entre les elus et les gestionnaires publics. La comprehension de la relation entre ces deux groupes d'acteurs est donc centrale pour comprendre l'utilisation des indicateurs de performance.

Le cadre offert s'appuie sur une revue et une combinaison de deux courants de documentation : l'utilisation de la mesure de la performance municipale et les relations entre politique et administration au niveau local. La premiere partie dresse un bilan des etudes sur l'utilisation de la performance. La deuxieme partie rappelle la diversite des types d'indicateurs pour mesurer la performance municipale. La troisieme partie expose la nouvelle perspective d'analyse ou l'utilisation differenciee des types d'indicateurs peut se comprendre par la dynamique de l'interface politico-administrative locale avec ses divers registres et jeux de position.

L'utilisation des indicateurs de performance

La mesure de la performance est un outil informationnel de gestion. Jusqu'a tout recemment, l'utilisation n'etait pas un objet d'etude saillant (Van de Walle et Van Dooren 2008). L'attention etait centree sur les determinants d'initiatives de mesure de la performance au niveau municipal (Streib et Poister 1999; Holzer et Yang 2004), l'etat d'avancement de la mise en oeuvre (de Lancer-Julnes et Holzer 2001; Ho et Chan 2002), les benefices percus (McGowan et Poister 1985), et les distorsions possibles (Bouckaert et Balk 1991; Smith 1995; Hood 2007). L'utilisation des informations vehiculees par les indicateurs de performance a ete identifiee comme l'une des questions fondamentales pour la recherche en management public (Moynihan et Pandey 2010). Depuis, un flot important d'etudes a ete produit sur l'utilisation faite surtout par les gestionnaires.

Ces etudes sont regroupees sous le theme de la gestion de la performance (performance management). Il existe plusieurs manieres d'organiser cette litterature. Gerrish et Wu (2013) regroupent les articles sur ce sujet en quatre categories : (a) etudes de cas qualitatives qui identifient en quoi l'utilisation des indicateurs devrait ameliorer la performance dans le secteur public, et quelles en sont les derives possibles; (b) litterature professionnelle sur les meilleures pratiques et les lecons apprises; (c) etudes empiriques basees sur des questionnaires auto-administres; et (d) etudes empiriques etoffees integrant des donnees d'archives d'organisations publiques. Des revues systematiques de documentation ont ete publiees ailleurs sur le sujet (entre autres, par Van Dooren et coll. 2010). Nous presentons ici seulement des etudes recentes des categories (a) et (c) de Gerrish et Wu (2013).

La mesure de la performance consiste a documenter les ressources, les activites et les operations quotidiennes et les resultats attribues a ces activites, avec un nombre limite d'indicateurs predefinis. L'information colligee peut ensuite servir aux decideurs pour diverses fonctions. Van Dooren, Bouckaert et Halligan (2010) enumerent 44 fonctions. Il est possible de concevoir les differents types d'utilisation en quatre categories : l'utilisation passive, l'utilisation resolue (purposeful), l'utilisation politique, et l'utilisation perverse (Moynihan et Lavertu 2012, 2012b). L'utilisation passive se limite aux demandes minimales d'un regime de performance, defini par les exigences nationales (Kuhlmann 2010) qui se distinguent notamment par le degre de contrainte, l'eventail des activites couvertes, la nature des indicateurs et leur diffusion (Moynihan et Lavertu 2012). Dans le cas des municipalites quebecoises, le transfert de la valeur des indicateurs au ministere des Affaires municipales, des Regions et de l'Occupation du territoire (MAMROT) et le depot du rapport au conseil municipal sont des exemples d'utilisation passive individuelle. En Ontario, les informations transmises au ministere des Affaires municipales et du logement social (MAH) sont consignees sur un site web depuis 2010. Il s'agit d'utilisation passive collective. Dans l'utilisation resolue, les donnees sont utilisees pour l'amelioration de la gestion des programmes et services, dans les modifications de processus, l'allocation de ressources, les attentes signifiees aux employes, etc. (Moynihan et Lavertu 2012). L'utilisation politique incorpore surtout la reddition de compte au public, y compris la selection, la dissemination et l'interpretation des resultats pour bien faire paraitre une administration (Moynihan, Pandey et Wright 2012a). L'utilisation perverse inclut la manipulation de donnees (Moynihan, Pandey et Wright 2012a). Il existe donc des types d'utilisation plutot administrative (passive, perverse), plutot politique, ou mixte (resolue). Cette classification est moins sommaire qu'une autre plus repandue qui separe, voire oppose, les fonctions d'amelioration interne de la performance des fonctions de reddition de compte au public (Melkers et Willoughby 2005; Ammons et Rivenbark 2008), soient les fonctions externes et internes (Torres, Pina et Yetano 2011).

Les etudes sur l'utilisation des indicateurs portent davantage sur le comportement des gestionnaires que sur celui des elus, et tres rarement sur les deux types d'acteurs. Pour les gestionnaires, de nombreuses etudes recentes arrivent au meme constat dans plusieurs pays : la frequence et l'importance de l'utilisation des indicateurs ne gagnent guere de terrain. Pour les Etats-Unis, Ammons (2013) decele cependant quelques progres dans la mesure de la performance dans des villes leaders, sans qu'ils ne se traduisent automatiquement par des ameliorations effectives des services. Les indicateurs de gestion sont peu ou non utilises dans les fonctions budgetaires et de management, ni aux Etats-Unis (Wang et Berman 2001; Chung 2005; Rogers 2006), ni au Quebec (Charbonneau 2010), ni en Espagne et en Italie (Montesinos et coll. 2013). Un inventaire recent aux Etats-Unis n'a repere que 27 villes ayant un systeme de performance juge exceptionnel, et qui se demarque par plus d'indicateurs de resultats, d'efficience et de qualite qu'ailleurs. Cependant, meme dans ces municipalites remarquables, le systeme de performance apparait fragile, a la merci notamment des changements de leadership (Sanger 2013).

Du cote des elus, une revue de la litterature sur l'utilisation qu'ils font des indicateurs, effectuee en 2006, revelait que le sujet n'etait a peu pres pas couvert (Pollitt 2006), et mentionnait meme que les citoyens, les elus et les ministres etaient les chainons manquants de ce champ de recherche. Demaj et Summermatter (2012) identifient un plus grand nombre d'etudes sur l'utilisation d'indicateurs de la part des politiciens; mais elles se penchent sur les parlementaires a divers niveaux, plus que sur les elus municipaux. Le constat est que les parlementaires demontrent peu d'interet pour l'information de performance; il en est de meme pour les elus locaux neerlandais (ter Bogt 2007). Cependant, certaines enquetes laissent percevoir un portrait plus nuance. Selon Ho (2006), une forte proportion des maires du Midwest americain trouve utile l'information de performance et selon Askim (2007), les elus norvegiens Tutilisent a tous les stades du pilotage des politiques, de maniere plus ou moins accentuee.

L'utilisation concourante faite par les gestionnaires et les elus est encore plus rarement etudiee (Liguori et coll. 2012). Certaines etudes donnent des indications sur l'interet des elus, mais a partir de l'opinion des gestionnaires. Au Quebec, seulement 17 % des gestionnaires municipaux estiment que leurs elus ont de l'interet pour l'information de performance du regime officiel (Bellavance, Charbonneau et Messier 2010). Sanger (2013) mentionne que le support des elus n'est pas constant. Des constats semblables ont ete faits en France sur la difference d'implication entre elus et gestionnaires (Carassus et Gardey 2009) et sur l'heterogeneite des situations municipales (Maurel, Carassus et Gardey 2012).

Dans la plupart de ces etudes, l'utilisation est estimee a partir des opinions emises par les repondants, gestionnaires et parfois elus (Tableau 1). Elle Test dans quelques cas a partir d'une analyse des documents disponibles. L'appreciation de la performance est le plus souvent globale. Quelques etudes la desagregent cependant selon divers types d'indicateurs, pour certains domaines d'action municipale. Des differences dans l'utilisation y apparaissent selon les types d'indicateurs et selon les domaines, mais elles sont rarement analysees. L'utilisation des indicateurs de performance reste limitee, moins frequente chez les elus que chez les gestionnaires. Ces derniers se contenteraient d'une utilisation passive plutot que d'une utilisation resolue. Le degre d'utilisation fluctue beaucoup entre municipalites, meme a caracteristiques semblables, et a l'interieur de chaque municipalite entre les domaines et selon les types d'indicateurs. L'utilisation est volatile dans chaque municipalite, au gre des conjonctures. Cette volatilite est aussi manifeste en longue periode sur l'ensemble des municipalites aux Etats-Unis (William 2004).

Plusieurs analyses quantitatives (listees dans le Tableau 1) mettent en relation le degre d'utilisation et diverses variables de conditions locales, de contexte organisationnel et de caracteristiques personnelles des utilisateurs pour expliquer le niveau d'utilisation, sa variabilite et sa volatilite. Si elles mettent en evidence des facteurs favorables a l'utilisation et expliquent, partiellement, la variabilite intermunicipale, elles obliterent pour la plupart les differences selon la nature des indicateurs et negligent l'evolution de leur utilisation. Le degre d'utilisation, la variabilite et la volatilite peuvent se comprendre plus facilement si on tient compte de la difficulte de mesurer la performance municipale. La comprehension est aussi bonifiee si Ton resitue l'utilisation des indicateurs de performance dans la dynamique de l'interface politico-administrative locale.

Une performance municipale, a la fois propice et refractaire a la mesure

En Amerique du Nord, la mesure de la performance municipale a un siecle d'experience (Williams 2004). Elle represente un travail de Sisyphe qui se heurte a trois difficultes majeures : l'etendue et l'heterogeneite des responsabilites municipales, la multidimensionnalite de la performance, et la variete des perspectives. Les responsabilites municipales couvrent de nombreux secteurs d'action publique, avec quelques variantes selon les provinces ou Etats, qui ont chacun des logiques professionnelles differentes. Dans une large recension des mesures, Ammons (2012) identifie 32 secteurs. Le nombre et l'heterogeneite de ces secteurs rendent difficile toute apprehension synthetique de la performance municipale, d'autant plus qu'il faut tenir compte de sa multidimensionnalite (Maurel, Carassus et Gardey 2012). Si on se refere aux grandes dimensions de la performance publique en general, proposees par Van Dooren, Bouckaert et Halligan (2010), on constate que les indicateurs les plus frequemment utilises, notamment les extrants et les resultats (voir Tableau 1), se rapportent a la fonction de production. D'autres dimensions aussi importantes en termes de valeurs publiques ne sont pas abordees, par exemple, la qualite du processus decisionnel democratique. En tenant compte des pratiques et preoccupations actuelles, les indicateurs peuvent etre regroupes en quatre grandes categories, selon leur objet :

* Fonction de production : tout ce qui a trait aux activites et a l'utilisation des ressources (humaines, physiques et financieres);

* interactions de service : les mesures relatives a la qualite de la relation avec les citoyens, telles que developpees et promues par l'Institut des services axes sur les citoyens;

* etat de situation locale : les mesures relatives a l'etat des infrastructures et de l'espace public, de l'environnement, de l'economie locale et des problematiques sociales (par exemple, criminalite);

* viabilite organisationnelle : les indicateurs relatifs aux processus democratiques et a la capacite institutionnelle de relever les defis locaux.

Par ailleurs, dans chaque categorie, les indicateurs peuvent etre elabores dans plusieurs perspectives. Une perspective descriptive peut etre privilegiee pour rendre compte de l'ampleur de ce qui est fait; une perspective analytique pour etablir les principaux rapports habituels (efficience, efficacite, pertinence, productivite); une perspective comparative aux fins d'etalonnage; une perspective evolutive pour retracer les changements; et une perspective evaluative pour expliciter des jugements soit a partir de normes professionnelles, soit en fonction de l'appreciation des citoyens. La prise en compte de l'eventail des responsabilites, des nombreuses dimensions et des diverses perspectives aboutit a une multiplication des indicateurs necessaires pour apprehender la performance municipale dans son ensemble. Ce rappel des caracteristiques de base de la mesure de la performance municipale suggere que la diversite des types d'indicateurs devrait etre davantage prise en compte dans l'analyse de l'utilisation. Les divers types d'indicateurs n'ont pas tous la meme pertinence pour les trois grands groupes de parties prenantes a la performance municipale : les gestionnaires, les elus et les citoyens. Nous ne traitons ici que les deux premiers groupes, puisque l'essai est centre sur l'utilisation a des fins de gestion.

Une nouvelle piste de comprehension : Les indicateurs de performance dans l'interface politico-administrative

Les differences entre elus et gestionnaires dans l'utilisation des divers types d'indicateurs ne viendraient-elles pas de ce que les divers types d'indicateurs correspondent a des enjeux differents pour les deux groupes qui composent la direction bicephale d'une municipalite? Elus et gestionnaires municipaux se differencient sur plusieurs plans selon Nalbandian (1994 : 532) : << activity, players, conversation, pieces, currency, dynamics >>. Plusieurs constatations suggerent qu'ils se differencient aussi dans leur utilisation des types d'indicateurs, aussi bien dans la litterature sur la performance que dans les analyses sur les relations entre elus et gestionnaires. Pour systematiser ces constatations, nous proposons un modele de comprehension de l'interface articule sur deux axes : les registres d'interaction et les logiques de position.

Les registres de l'interface

Les registres font reference aux quatre plans qui entrent simultanement en jeu dans la relation entre elus et gestionnaires : les savoirs, les valeurs, les interets et les emotions.

Interference des savoirs

Dans l'interface politico-administrative, divers types de savoirs sont a l'oeuvre. Ce registre n'est pas expose comme tel dans la litterature, meme si plusieurs articles y font indirectement allusion. Les savoirs sont entendus ici dans le sens large donne par Alavi et Leidner (2001:109) : << Knowledge is information possessed in the mind of individuals: it is personalized information (which may or may not be new, unique, useful, or accurate) related to facts, procedures, concepts, interpretations, ideas, observations, and judgments >>. Les savoirs sont de divers types. Nonaka et coll. (2000) proposent quatre types : les savoirs experientiels, conceptuels, systemiques et routiniers. Une differenciation des savoirs mobilises dans l'interface politico-administrative locale selon la source principale d'information donnerait quatre formes : experientielle, analytique, preconceptionnelle et generique. Le savoir experientiel est constitue de l'information acquise couramment par la presence dans le milieu local et la pratique professionnelle. Pour les elus, il constituerait le mode d'apprehension usuel du systeme d'acteurs, de la situation et de certains elements de l'administration. Demaj et Summermatter (2012) mentionnent en ce sens que les elus ont tendance a evaluer la performance a partir de l'observation des operations et non d'indicateurs. Les gestionnaires comptent aussi sur ce type de savoir en utilisant des sources d'information plus informelles et non routinieres (Kroll 2013).

Le savoir analytique provient du traitement d'informations codifiees: statistiques, indicateurs, rapports, et directives. Les indicateurs de performance qui definissent des rapports analytiques (notamment

l'efficience et l'efficacite) incarnent le savoir analytique. Ils presupposent des pratiques professionnelles standardisees et rigoureuses. Ils rendent lisibles pour les elus l'organisation, les interventions et la situation, de maniere tres partielle ou plus exhaustive, selon le type d'indicateurs et leur degre de couverture des activites. Le savoir preconceptionnel est compose des prejuges, idees recues, cliches populaires et renommees qui conditionnent le jugement et la perception des autres. Dans cette perspective, Nalbandian (1994) specifie que ce qui importe pour les elus est << ce qu'on entend >>. Le savoir preconceptionnel est incompatible avec le langage de la performance mesuree. Le savoir generique est constitue des modes dans les idees communes, des representations collectives professionnelles, des meilleures pratiques vehiculees par les reseaux de pairs, les consultants et les instituts de formation. Il porte surtout sur l'intervention et l'organisation. Les gestionnaires y sont souvent davantage exposes que les elus, par leurs differentes associations professionnelles. Les indicateurs de performance font desormais partie de ce savoir generique; Sanger (2013) mentionne qu'une des motivations des municipalites a produire des indicateurs est de se conformer a leur << vogue generale >>.

Conciliation des valeurs

Surtout au niveau le plus eleve de l'interface (executif politique-direction administrative), l'exercice du jugement est frequent (par exemple, sur l'opportunite de telle action ou de tel contact) et fait appel a des valeurs. Ces valeurs referent a des balises morales de comportement personnel et organisationnel (Kernaghan 2003; Durat et Bollecker 2012; Molina et McKeown 2012), ou a des orientations ideologiques (Askim 2009; Demaj et Summermatter 2012; Cristofoli et Crugnola 2012; Albalate Del sol 2013). Les deux groupes n'accordent pas forcement la meme priorite aux diverses valeurs en toute circonstance. Or, les differentes categories de valeurs-balises morales ne sont pas neutres pour l'utilisation des indicateurs de performance. Les valeurs professionnelles, pour reprendre la categorisation de Kernaghan (2003) et Molina et McKeown (2012), sont congruentes avec les indicateurs de rapports analytiques. Les valeurs humaines peuvent davantage inciter a porter attention aux donnees sur la qualite de l'interaction de service. Mais les deux autres categories de valeurs, ethique et democratique, ne trouvent guere d'echo dans les indicateurs de performance les plus frequents.

Agencement des interets

Pour les elus comme pour les gestionnaires, les indicateurs de performance peuvent devenir un atout de mise en valeur personnelle. De surcroit, pour les gestionnaires, cela constitue un facteur de remuneration additionnelle dans les systemes de paie au merite. Cependant, la valorisation repose sur des types d'indicateurs differents selon les deux groupes. La renommee professionnelle d'un gestionnaire tient plus specifiquement aux indicateurs d'efficience et d'efficacite, surtout dans des perspectives evolutives et comparatives. Compte tenu de l'importance des facteurs d'influence exogene, les indicateurs minimaux des regimes de performance rendent difficilement compte du travail specifique des gestionnaires, diminuant de ce fait leur interet pour ces derniers.

De maniere analogue, l'elu va pouvoir plus facilement faire valoir sa valeur ajoutee avec des indicateurs de realisation de projets annonces en campagne electorale et inseres dans des tableaux de bord. Par contre, les indicateurs de nature administrative (rapports analytiques ou fonction de production) ne sont pas forcement un atout electoral (James et John 2007), et les elus auront tendance a ne pas les utiliser (Kuhlmann 2010), sauf eventuellement pour mettre en relief les changements positifs dans certains indicateurs de gestion, durant leur gouverne. Par ailleurs, les indicateurs modifient les rapports de pouvoir entre elus et gestionnaires, au fur et a mesure de leur utilisation (Hanssen, 2007; Kroll et Proeller 2013).

Controle des emotions

Le registre des emotions est le moins etudie, bien que Nalbandian (1994) ait deja insiste sur l'importance des symboles pour les elus. Dans notre societe ultra mediatisee, le registre emotif tient une place majeure dans la politique locale. Les maires sont aussi les premiers narrateurs de l'histoire de leur ville, evalues entre autres par leurs talents discursifs (McNeill 2001). Le discours et les pratiques sur la performance relevent aussi du spectacle (Talbot 2000). Les indicateurs de fonction de production, dans leur facture statistique et comptable, ne se pretent guere aux vibrations mediatiques, ce qui contribue sans doute a leur profil bas. Cependant, la premiere generation de CitiStat a Baltimore a montre qu'ils pouvaient faire l'objet d'une mise en scene qui attire l'attention (Behn 2008). Comme theatralisation de l'interface sur le theme de la performance, l'experience de Baltimore a ses debuts est exceptionnelle; elle rappelle cependant que le registre emotif est partie integrante de la relation entre elus et gestionnaires.

Les logiques de position

Elus et gestionnaires occupent dans le systeme politico-administratif local diverses positions qui se situent a trois niveaux, du plus general au plus specifique : statut, poste et role. Chacun de ces trois niveaux peut avoir une influence sur l'utilisation des divers types d'indicateurs, comme plusieurs indications dans la documentation le suggerent.

Predispositions statutaires

Plusieurs auteurs estiment que les comportements des elus et des gestionnaires sont guides par des logiques d'action (Nalbandian 1994; Hansen et Ejersbo 2002; Bergstrom et coll. 2008). Le terme de logique laisse supposer une forme de determinisme des comportements par le statut occupe. Celui de predispositions qui, tout en associant au statut d'elu ou de dirigeant administratif des ressorts specifiques de comportements, laisse neanmoins une place significative pour les effets propres a d'autres facteurs. Selon les logiques d'action, le fait d'etre elu ou gestionnaire inciterait ces deux groupes d'acteurs a se positionner differemment sur les divers registres et a developper des attitudes differentes a l'egard des divers types d'indicateurs. Nalbandian (1994) et Bergstrom et coll. (2008) soulignent que la resolution des conflits est centrale pour les elus; or, les indicateurs de performance n'y referent pas. La performance politique a des criteres propres qui debordent les realisations administratives. L'elu local n'est pas juge seulement sur son role de superviseur des realisations administratives, mais aussi, entre autres, sur sa sensibilite aux attentes des electeurs.

Un sondage realise au Quebec, en 2012, sur un echantillon de 4 230 personnes montre que les citoyens privilegient davantage chez leur maire les qualites d'ecoute et d'attention plutot que de gestion (Union des Municipalites du Quebec et Ad hoc recherche 2012). Au registre des savoirs, de leur contenu et de leur mode d'acquisition, Hansen et Ejersbo (2002) estiment que les elus suivent une logique inductive, alors que les gestionnaires ont une logique deductive. Les elus sont plus sensibles aux cas particuliers (Crozet 2001), et donc au savoir experientiel.

Les biais des postes

La position qu'un acteur occupe dans le systeme politico-administratif local, aux plans formel (poste et secteur d'activite) et informel (influence, place dans la structure du pouvoir) affecte tous les registres. Les responsables administratifs sectoriels auraient tendance a utiliser davantage les indicateurs de performance que les dirigeants corporatifs (Moynihan et Pandey 2010). Les elus utilisent l'information de performance plus souvent dans certains secteurs que dans d'autres (Ter Bogt 2007; Askim 2007). En position de responsabilite, ils recourent davantage a l'information sur la performance que les conseillers ordinaires (Askim 2009).

L'entrecroisement des roles

Les recherches sur le partage des roles politique et administratif ont remplace la dichotomie classique par une collaboration multiforme (Mouritzen et Svara 2002; Svara 2006a; Cheong et coll. 2009; Demir et Reddick 2012). Les roles respectifs d'elu et de gestionnaire sont complexes et se chevauchent (Bergstrom et coll. 2008). Il est a noter qu'un role se definit par rapport aux comportements attendus de la part d'un titulaire de poste. Les attentes reciproques conditionnent donc les comportements des deux categories d'acteurs dans leurs interactions (Haidar et coll. 2009; Demir et Reddick 2012).

L'exercice de certains roles est susceptible de rendre leur titulaire plus ou moins sensible a divers types d'indicateurs de performance. En raison des affinites dans les schemes de reference, les indicateurs de fonction de production sont susceptibles d'interesser davantage les elus qui se veulent managers (Kerrouche 2006) ou entrepreneurs (Huron 2001; Belley et coll. 2011) que ceux qui se voient surtout comme des representants des citoyens (Vabo et Aars 2013) ou comme des emissaires d'un parti (Karlsson 2012). Les multiples roles jouables par les dirigeants administratifs (Loveridge 1968; Wheeland 2000; Sancino et Turrini 2009) peuvent etre regroupes selon les trois grandes directions proposees par Jones (2011) et par Siegel (2010) : l'interne (operational edge ou leading down), le superieur (political edge ou leading up) et l'externe (stakeholders edge ou leading out). Par exemple, les roles de conseil dans les relations avec les superieurs elus, et de mobilisateur dans les reseaux externes ne trouvent aucun echo dans les indicateurs les plus frequemment utilises dans les municipalites quebecoises et ontariennes.

L'influence du role sur l'utilisation des indicateurs se modifie avec le temps

Pour les elus, la duree en poste a tendance a restreindre le recours a l'information de performance (Askim 2009); les savoirs evoluent aussi avec l'experience (Jacobsen 2006). Par ailleurs, le jeu de role est aussi influence par des variables personnelles; les plus frequemment soulignees sont les attitudes et, en particulier, la motivation de service public (Kroll 2014), le support ou le leadership des dirigeants politiques et administratifs (Yang et Hsieh 2007; Moynihan et Pandey 2010; Hoontis et Kim, 2012; Sanger 2013; Carassus et coll. 2014). La dependance de l'utilisation a l'egard de ces variables personnelles est en elle-meme source de volatilite. Le changement de leader--soit administratif, soit politique entraine souvent une retrogradation de la mesure de la performance dans les priorites (Sanger 2013). L'utilisation de la mesure de la performance est donc sensible a la conjoncture organisationnelle.

Conclusion

Cet essai croise deux courants de documentation : un sur la mesure de la performance municipale, et l'autre sur les relations entre politique et administration. Le niveau d'utilisation des indicateurs se revele souvent faible et variable dans les municipalites, en depit de multiples preconisations manageriales et parfois, d'exigences gouvernementales. Par contre, peu d'etudes essaient d'analyser deux autres constats : l'utilisation differenciee des types d'indicateurs et sa volatilite dans le temps. Pour rendre compte de tous ces constats, un cadre de comprehension de l'interface politico-administrative locale est propose avec l'hypothese que le sort des indicateurs de performance se decide dans la dynamique de cette interface. L'interaction entre elus et gestionnaires integre constamment quatre registres (savoirs, valeurs, interets et emotions) sur lesquels les indicateurs de performance sont plus ou moins pertinents selon leur type. L'attitude des deux groupes a l'egard des indicateurs depend a la fois de logiques de position et d'affinites personnelles, influencees par les contextes locaux et organisationnels specifiques. Il n'est donc pas surprenant que l'interface politico-administrative soit sujette a d'importantes fluctuations conjoncturelles. Cette mouvance conjoncturelle aide a comprendre la variabilite et la volatilite observees dans l'utilisation des indicateurs.

Notre approche analytique debouche sur de nouvelles pistes de recherche et presente un triple interet pour les praticiens. Pour la recherche, davantage d'analyses longitudinales (quelles que soient leurs difficultes) devraient etre effectuees pour mieux comprendre l'impact des fluctuations conjoncturelles de l'interface sur la viabilite de la mesure de la performance. Les analyses devraient porter simultanement sur l'utilisation des divers types d'indicateurs par les elus et par les gestionnaires.

Notre cadre d'analyse peut aussi etre inspirant pour les praticiens. Premierement, il permet de donner sens a la volatilite de l'utilisation des indicateurs et de ne pas les decourager de leur faible utilisation par les elus. Les gestionnaires ont un interet professionnel a l'utilisation des indicateurs sur la fonction de production et sur l'interaction de services, a la fois pour ameliorer l'offre de services et pour se batir une reputation d'efficacite. Cependant ces indicateurs ne repondent que partiellement aux preoccupations des elus et de leurs mandants, les citoyens. Ces preoccupations sont changeantes au gre des resultats electoraux et des conjonctures locales. La volatilite dans l'utilisation des indicateurs de gestion s'explique en partie par des raisons autres que leur degre de pertinence dans la gestion courante.

Deuxiemement, le cadre d'analyse permet au gestionnaire de mieux decoder les tensions dans la dynamique de l'interface politico-administrative, en distinguant les divers registres sur lesquels elles peuvent se manifester et en prenant en compte les logiques de statut et de position. La comprehension de cette dynamique est cruciale pour l'etablissement de la << legitimite individuelle des dirigeants >> (Durat et Bollecker 2012 :147), en particulier dans les contextes de changement frequent soit dans la direction politique, soit dans la direction administrative; les tandems maires-directeurs generaux ont une longevite variable. Une meilleure comprehension facilite les ajustements dans les relations formelles et informelles et permet de jauger l'utilite des divers types d'indicateurs dans l'evolution de ces relations.

Troisiemement, le cadre d'analyse peut guider le developpement strategique des divers types d'indicateurs. L'instauration d'un systeme de mesure de la performance depend du soutien des parties prenantes internes, son maintien et son utilisation du support des parties prenantes externes (de Lancer-Julnes et Holzer 2001). Si les gestionnaires souhaitent que les indicateurs les plus proches de leur gestion courante soient aussi utilises par les elus et plus largement, les citoyens, il faut qu'ils se soucient en meme temps de developper des indicateurs que ces deux groupes trouvent significatifs en fonction de leurs experiences et de leurs preoccupations.

Les elus n'ont pas d'interet electoral a valoriser des indicateurs de performance qui ne trouvent pas d'echo aupres de la population. Deux avenues sont possibles pour rendre les indicateurs de performance significatifs pour les citoyens. D'une part, dans la foulee des experiences de definition d'indicateurs avec les citoyens (Ho et Coates 2004; Woolum 2011), il faudrait trouver des indicateurs et des modes de presentation de ces indicateurs qui accroissent leur pertinence sur tous les registres de l'interface politicoadministrative. D'autre part, des mecanismes d'animation democratique a partir des indicateurs devraient etre experimentes; la viabilite organisationnelle de la mesure de la performance passe sans doute aussi par le developpement d'une capacite locale de lecture et d'interpretation des indicateurs, et par l'instauration de communautes interpretatives (Cornford et coll. 2013). Cette voie ferait retrouver certaines racines du mouvement de la performance locale au debut du siecle dernier, qui etait tiraille entre une vision plus manageriale axee sur l'amelioration de la gestion et une vision plus large cherchant a batir une democratie effective, an Efficient Democracy, selon le titre evocateur du livre d'Allen (1912). La premiere vision l'a emporte et prevaut toujours, avec les resultats que l'on constate. Ne devraiton pas davantage s'inspirer de la seconde?

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Etienne Charbonneau est professeur adjoint a l'Ecole nationale d'administration publique de Montreal, Quebec, et membre du CERGO. Gerard Divay est professeur titulaire a l'Ecole nationale d'administration publique de Montreal, Quebec. Damien Gardey est professeur en management a Groupe ESC Pau, Pau, France. Tableau 1. La mesure de Vutilisation des indicateurs de performance au niveau local Indicateur Source d'utilisation Ammons (2013) Analyse documentaire Presence dans documents Ammons, Rivenbark Etude de 15 cas Opinion des (2008) repondants corroboree par documents Askim (2007) Sondage Opinion des repondants Bellavance, Sondage Opinion des Charbonneau, repondants Messier (2010) terBogt (2004) Sondage Sondage Opinion des Carassus, Gardey repondants Opinion (2009) des repondants Charbonneau (2010) Sondage Opinion des repondants Chung (2005) Sondage Opinion des repondants Ho (2006) Sondage Opinion des repondants Liguori, Sicilia et Sondage Opinion des Steccolini (2012) repondants Maurel, Carassus, Etude de 5 cas Presence dans Gardey (2012) documents Opinion de repondants Melkers, Willoughby Sondage Opinion des (2005) repondants Montesinos et coll. Sondage Opinion des (2013) repondants Moynihan, Pandey Sondage Opinion des (2010) repondants Moynihan, Pandey, Sondage Opinion des Wright (2012a) repondants Rogers (2006) Sondage Opinion des repondants Sanger (2013) Analyse documentaire Presence dans + entrevues documents + opinion des repondants Torres, Pina, Etude de 7 cas Opinion des Yetano (2011) repondants Wang, Berman, Sondage et entrevues Opinion des (2001) repondants Analyse de l'utilisation differenciee des Types d'indicateurs divers types mentionnes d'indicateurs Ammons (2013) << higher-order Evolution de la measures >>: presence de ce type qualite des d'indicateurs services, efficience, et efficacite Ammons, Rivenbark Extrants, Degre d'utilisation (2008) efficience, des divers types, efficacite en particulier ceux (resultats) de << higher-order >> aux fins d'amelioration Askim (2007) Information de Relativisation de performance versus l'importance de autres types l'information de d'information performance Bellavance, non non Charbonneau, Messier (2010) terBogt (2004) Sources sur Importance des Carassus, Gardey information de diverses sources (2009) performance: Statistiques sur formelle, leur presence informelle, autres Ressources, activites, efficacite, efficience Charbonneau (2010) 14 indicateurs du Analyse selon regime quebecois finalite de l'utilisation et non le type d'indicateurs Chung (2005) Extrants, Analyse des efficience, facteurs associes a resultats ou l'utilisation des efficacite, qualite divers types de des services, mesures satisfaction des utilisateurs ou des citoyens Ho (2006) Resultats, Statistiques extrants, descriptives sur efficience et utilisation par productivite service Type d'indicateurs comme variable independante Liguori, Sicilia et Information Statistiques Steccolini (2012) financiere et descriptives sur comptable (12 l'importance par items) Information types, domaines, non financiere selon elus et (efficience, gestionnaires activites, extrants, satisfaction des usagers, activites a venir, service approprie) Maurel, Carassus, Regroupes sous 4 non Gardey (2012) axes: beneficiaire, financier, processus interne, apprentissage organisationnel Melkers, Willoughby Intrants, Mention de (2005) activites/ frequence processus, d'utilisation extrants, resultats, cout/ efficience, qualite/ satisfaction des usagers, et etalonnage Montesinos et coll. Economie (cout des Analyse selon la (2013) intrants), finalite de efficience, l'utilisation et efficacite non le type d'indicateurs Moynihan, Pandey non Analyse des (2010) facteurs favorables a l'utilisation Moynihan, Pandey, non Analyse selon la Wright (2012a) finalite de l'utilisation et non le type d'indicateurs Rogers (2006) Extrants, resultats non Sanger (2013) Intrants, extrants, Indirecte, par resultats, identification de efficience, qualite systemes exemplaires de gestion de la performance Torres, Pina, Extrants, Frequence Yetano (2011) efficience, d'utilisation selon efficacite, qualite les services des services, satisfaction Wang, Berman, Extrants, Les deux types (2001) resultats, d'indicateurs (efficacite, utilises comme qualite des variables services) dependantes