Les transformations du travail et de l'entreprise: qu'attendre des politiques publiques?

Bernstein, Stephanie ; Coiquaud, Urwana ; Dupuis, Marie-Josee 等

Introduction

Ce diagnostic souleve la question de ce que devraient contenir les politiques publiques pour etre mieux adaptees a ce qu'est devenu le marche du travail

Les politiques publiques du travail ne parviennent pas, comme l'illustre la litterature recente, a saisir la pluralite des relations d'emploi qui composent aujourd'hui le marche du travail. Certains travailleurs dependants--juridiquement consideres comme des entrepreneurs independants--sont exclus de la protection des politiques du travail (Fudge, Tucker et Vosko 2002; Bernier, Vallee et Jobin 2003; Lippel, Bernstein et Messing 2004; Arthurs 2006). D'autres, en outre, bien que couverts par ces politiques, ne sont pas a l'abri des disparites de traitement qui decoulent de l'inadequation de cellesci a leur situation de travail ou a l'organisation des entreprises ou ils oeuvrent (Vallee 1999; Bernier, Vallee et Jobin 2003; Lippel, Bernstein et Messing 2004). Ce diagnostic souleve la question de ce que devraient contenir les politiques publiques pour etre mieux adaptees a ce qu'est devenu le marche du travail.

Dans cet esprit, cet article presentera, dans un premier temps, des voies de renouvellement des politiques publiques proposees dans la litterature pour tenir compte des transformations du travail et de l'entreprise. Ces propositions de renouvellement se heurtent toutefois a un meme ecueil : la capacite ou la volonte de l'Etat, dans le contexte actuel, de proceder a des reformes d'envergure des institutions existantes. C'est pourquoi la reflexion sur le contenu des politiques publiques doit etre combinee a une meilleure connaissance des processus sociaux susceptibles de faire emerger de telles reformes, ce qui pose d'emblee la question de la construction sociale des politiques publiques. Cette question sera abordee dans un deuxieme temps, a partir d'exemples concrets de processus de reforme legislative portant sur des questions reliees aux transformations du travail et de l'entreprise. En conclusion, nous reviendrons sur les liens etroits entre les perspectives normatives et empiriques abordees dans cet article.

Quelles politiques pour le travail? Le contenu des politiques publiques face aux nouvelles relations d'emploi

Le fait que de plus en plus de travailleurs se trouvent en marge des politiques du travail souleve une question fondamentale : est-il toujours opportun de faire de la relation d'emploi, impliquant un salarie juridiquement subordonne a un employeur, la pierre angulaire qui permet d'acceder aux formes de securite garanties par les politiques publiques (Standing 2002)? D'autres vehicules seraient-ils plus appropries pour octroyer ces mesures de protection? Cette question va bien au-dela de la simple adaptation du contenu des politiques existantes. Elle suppose de repenser les fondements memes de ces politiques, c'est-a-dire les criteres determinant l'acces aux droits et avantages qu'elles etablissent, ce que Langille (2002) designe par la notion de << plates-formes >>. Dans certaines plates-formes, la relation d'emploi n'est pas le vehicule permettant d'acceder aux protections garanties par les politiques publiques, alors que dans d'autres, elle le demeure en etant toutefois redefinie (2).

Des plates-formes detachees de la relation d'emploi

Ces plates-formes ont en commun de proposer un droit social sans droit du travail. L'idee est de rattacher les formes de securite (Standing 2002) aux droits de la personne ou a la citoyennete, plutot qu'au statut de salarie.

Les droits economiques et sociaux: des droits de la personne a part entiere

En droit international, les droits economiques et sociaux sont consideres comme des elements indissociables des autres droits de la personne. La Declaration universelle des droits de l'homme (1948) comprend ainsi plusieurs droits economiques et sociaux (3) dont la valeur a ete renforcee par l'entree en vigueur, en 1976, du Pacte international relatif aux droits economiques, sociaux et culturels (4) auquel le Canada a adhere (5). Les droits economiques et sociaux reconnus par le Pacte recouvrent le droit au travail (art. 6), le droit de toute personne de jouir de conditions de travail justes et favorables (art. 7), les droits syndicaux (art. 8), le droit a la securite sociale (art. 9), le droit a un niveau de vie suffisant (art. 11), le droit a la sante (art. 12) et le droit a l'education (art. 13 et 14). Le Pacte comporte des obligations pour les Etats qui en font partie puisqu'il leur revient de prendre des mesures pour assurer le plein exercice de ces droits. Il importe de repenser les fondements memes de ces politiques, c'est-a-dire les criteres determinant l'acces aux droits et avantages qu'elles etablissent.

Au Canada, la Charte des droits et libertes de la personne (6) du Quebec est le seul texte legislatif nord-americain a consacrer l'existence de droits economiques et sociaux (CDPDJ, 2003b : 229). Parmi ceux-ci, elle reconnait le droit a des mesures susceptibles d'assurer un niveau de vie decent (art. 45) ainsi que le droit a des conditions de travail justes et raisonnables (art. 46). Dans le cadre du bilan realise a l'occasion des 25 ans d'existence de la Charte, la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse (CDPDJ) constate cependant que la reconnaissance des droits economiques et sociaux n'a pas reussi a empecher l'erosion progressive des mesures de protection sociale ayant accompagne la crise de l'Etat social. Cela est notamment du au fait que la Charte n'accorde pas aux droits economiques et sociaux la portee juridique qu'elle reconnait aux autres droits et libertes qu'elle protege (Charte, art. 52), ce qui fait que les tribunaux ne peuvent invalider des lois qui leur seraient incompatibles (7). La CDPDJ n'a pas le pouvoir d'enqueter sur des allegations de violation de ces droits, meme si elle peut relever les dispositions legislatives quebecoises qui leur seraient contraires et faire des recommandations appropriees (Charte, art. 71, al. 2 par. 6). S'appuyant sur le droit a des conditions de travail justes et raisonnables, la CDPDJ a ainsi fait des recommandations sur le salaire minimum, la duree du conge annuel, les conges de maladie, la securite d'emploi, le harcelement psychologique et l'exclusion des travailleurs agricoles, des domestiques et des employes du gouvernement du champ d'application de la Loi sur les normes du travail, dont certaines ont eu des suites, comme nous le verrons plus loin dans ce texte (CDPDJ, 2003b : 232-33).

C'est pourquoi certains recommandent que les lois portant sur les droits de la personne soient amendees, soit pour inclure les droits economiques et sociaux (Jackman et Porter 1999 (8)), soit pour renforcer la portee de ces droits dans les lois qui les protegent, telle la Charte des droits et libertes de la personne (CDPDJ, 2003a : 16-23; Bouchard et Taylor 2008 : 270). Les droits economiques et sociaux de la personne devraient avoir la meme portee juridique preponderante que les autres droits et libertes prevus par la Charte. Ils se verraient ainsi conferer une stabilite propre a une norme constitutionnelle dans l'ensemble juridique et une superiorite a l'egard des politiques de l'Etat qui leur porteraient atteinte. Cette premiere plate-forme a pour effet de garantir l'universalite de ces droits puisqu'ils appartiennent a toute personne, sans distinction a l'egard de son statut de salarie ou de nonsalarie. Ces droits acquierent aussi une valeur hierarchique superieure a toutes les autres sources de droit, du fait de leur insertion dans des lois ayant un statut quasi-constitutionnel. Ce faisant, cette plate-forme s'inscrit dans un appel a la constitutionnalisation du droit du travail et du droit social qui viendrait encadrer les politiques sociales de l'Etat (Morin 1987; Vallee et Gesualdi-Fecteau 2007) puisque les droits economiques et sociaux de la personne devraient guider la teneur des mesures adoptees. Aujourd'hui, cette plate-forme est encore peu mobilisee en dehors des instances juridiques et internationales par les acteurs sociaux et etatiques. Toutefois, elle gagne des adeptes et sert de toile de fond a certaines revendications politiques.

Des droits rattaches a la citoyennete : des politiques universelles visant la securite economique

Le developpement d'un systeme universel d'attribution de droits--prevoyant l'acces de tous les membres d'une collectivite nationale donnee [citizenship] a des protections contre un ensemble de risques sociaux lies a la securite economique (maladie, accident, invalidite, vieillesse)--peut aussi sembler particulierement adapte a la multiplicite des formes d'emploi qui echappent actuellement a l'emprise des politiques du travail. La citoyennete a ainsi ete consideree comme une plate-forme possible permettant d'ameliorer la situation des travailleurs (Langille 2002 : 141). Selon Fudge, Tucker et Vosko (2002:142), il faudrait etudier la conception d'un << systeme universel qui protegerait le bien-etre economique de tous les citoyens, independamment de leur participation au marche du travail, et qui serait finance a partir des recettes generales >>, comme l'est, par exemple, le systeme danois qui se caracterise par un ensemble de droits attaches a l'individu et non au travailleur et finance par l'impot (Kerschen 2008). D'autres, tant au Canada qu'en Europe, font la promotion d'un revenu minimum garanti octroye a tout citoyen independamment de sa participation au marche du travail (Blais 2001; November et Standing 2003). Cette proposition se fonde sur l'idee que le travail n'est plus un outil de redistribution de la richesse (Jeammaud 2000 : 5).

Toutefois, il semble que cette voie ne soit pas caracteristique de l'evolution recente des politiques publiques. On observerait au contraire, en Europe pour le moins, une resurgence du travail comme vehicule d'octroi de droits sociaux tant dans des regimes universels de securite sociale que dans des regimes deja axes sur une condition d'activite professionnelle. Dans le premier cas, la remise en cause de regimes universels de securite sociale destines a tous les residents passerait par leur assujettissement a une << condition de ressources >> (Kerschen 1997) pouvant tenir compte des gains de travail ou du revenu familial. Selon Kerschen, << l'Etat-providence se retracte sous la contrainte des deficits publics [...] Seules sont visees les populations identifiees comme etant reellement dans le besoin, et dignes de l'assistance de l'Etat >> (Kerschen 1997 : 120). Dans le deuxieme cas, cette resurgence de la primaute de l'activite professionnelle decoulerait de la remise en cause de ce qu'on appelle les droits derives. Dans ces regimes, un individu acquiert des droits propres sur la base des contributions qu'il a versees aux assurances sociales en consideration de son activite professionnelle, et des droits derives sont reconnus aux personnes economiquement dependantes du titulaire des droits propres, generalement la conjointe et les enfants. Les changements de la societe, notamment avec l'entree massive des femmes sur le marche du travail et les restructurations de la famille, plaident en faveur d'une transformation de ce modele de protection sociale fondee sur la conception de l'homme pourvoyeur, par l'individualisation des droits, definie comme la suppression des droits derives et la generalisation des droits propres qui reposent, dans ces regimes, sur une activite professionnelle (Kerschen 2003 : 216). II faut noter que l'individualisation des droits par l'abolition des droits derives peut aussi avoir cours dans un regime universel de securite sociale, comine le montre le cas danois, oh l'ensemble des droits sociaux se rattachant a l'individu sont des droits propres (Kerschen 2008 : 178). Cependant, comme l'ecrit Kerschen, meme ces droits universels ne sont pas totalement << deconnectes >> du marche du travail puisque la capacite de redistribution du regime danois depend du niveau des prelevements obligatoires et d'une economie de plein-emploi capable de garantir le financement d'une securite sociale etendue. De tels regimes supposent, somme toute, une importante participation des individus au marche du travail (Kerschen 2008 : 179).

Au Canada, on peut constater que les regimes de securite sociale font l'objet de pressions similaires : soit la possibilite de limiter certains droits derives dans le cas des regimes fondes sur l'activite professionnelle--par exemple : la rente quebecoise au conjoint survivant (RRQ 2008 : 40-41; RRQ 2003:40-41), soit encore la prise en compte de conditions de ressources pour limiter le caractere universel de certaines prestations (par exemple la pension canadienne de la securite de la vieillesse (9)). Le regime d'assurance-medicaments (10) entre en vigueur au Quebec en 1997, bien qu'il soit universel, fait aussi une place importante, dans ses modalites d'application, a la situation professionnelle des personnes. En vertu de ce regime, tout resident du Quebec doit detenir une protection en matiere d'assurance-medicaments. Cette protection n'est cependant pas assuree par l'Etat lorsque la situation professionnelle du travailleur lui permet d'acceder a un regime prive comportant des garanties equivalentes au regime public pour lui et sa famille (LAM, art. 16). L'application de ce regime a portee universelle repose sur une triple articulation : il combine un regime public et des regimes prives collectifs (Premont 2002), les statuts de citoyen et de travailleur ainsi que des droits propres et des droits derives. Il s'agissait, aux yeux du Comite d'experts qui a propose ce regime, de << concilier des objectifs de politique sociale avec la dure realite economique actuelle, dans un contexte base sur un partenariat entre les secteurs public et prive >> (L'assurance medicaments : des voies de solution, Rapport du Comite d'experts sur l'assurance medicaments, MSSS 1996 : 4; cite par Premont 2002 : 3).

Les developpements qui precedent demontrent qu'on ne peut s'interroger sur les meilleures plates-formes pour garantir l'acquisition de droits en isolant les transformations du travail des mutations qui ont cours dans d'autres institutions fondamentales de la societe. Ainsi en est-il des transformations de la famille, de meme que des pressions qui s'exercent sur le modele de l'Etat-providence, qui expliquent l'interet renouvele pour la plate-forme du contrat de travail dans certains systemes de protection sociale. Tout est ici question de perspective. Certes, les transformations du travail sont si importantes que les modeles assujettissant l'octroi de droits sociaux a une activite professionnelle peuvent ne pas traduire la variete des situations de travail et generer des situations d'exclusion. Toutefois, lorsque l'on considere les autres transformations qui marquent le developpement des societes, on doit constater la permanence du travail comme activite sociale signifiante et son extension parmi des personnes qui en etaient autrefois exclues. C'est dans ce contexte, et ce, sans porter de jugements sur les vertus d'un systeme universel, qu'une reflexion sur le travail comme moyen d'acquisition des droits sociaux a toujours place et est toujours au coeur d'importantes mobilisations sociales, comme nous le verrons plus loin. La question est alors de savoir comment definir cette condition d'acquisition, dans la mesure ou les modes de mise au travail se sont diversifies et se sont transformes.

Des plates-formes liees au travail

Les plates-formes faisant reposer l'octroi de droits et d'avantages sur l'existence d'un travail ou d'une activite professionnelle se distinguent entre elles quant a la maniere de les definir et de les conceptualiser. Certaines concoivent le travail comme une activite d'echange economique, alors que d'autres integrent des formes de travail non marchandes et distinguent le travail de l'emploi.

Des politiques du travail au-dela de l'emploi

Cette approche ne rejette pas la reference au travail comme vecteur permettant d'acceder a des formes de securite, mais elle le conceptualise de maniere fondamentalement differente. Elle est ainsi incarnee dans le Rapport Supiot produit pour la Commission europeenne :

La seule notion qui deborde l'emploi sans englober la vie tout entiere est la notion de travail [...]. Le travail [...] repond a une obligation, que cette derniere soit volontairement souscrite ou legalement imposee. Cette obligation peut etre de nature contractuelle (salarie, travailleur independant) ou statutaire (fonctionnaire, moine); elle peut etre souscrite a titre onereux (emploi) ou a titre gratuit (benevolat, stage) ; mais le travail s'inscrit toujours dans un lien de droit. C'est ce qui autorise a parler de travail scolaire des lors que la scolarite est obligatoire, de travail dans la sphere domestique des lors que l'education des enfants est un devoir attache a l'autorite parentale, de travail de l'elu des lors que des procedures de decheance visent celui qui n'accomplit pas convenablement son mandat, etc. Il faut et il suffit qu'a un engagement d'agir soient attaches des effets de droit, pour que cette action puisse etre qualifiee de travail. Cette qualification se trouve en fin de compte dependre soit d'un engagement volontairement souscrit, soit de la loi qui consacre l'utilite sociale de certaines taches (1999 : 88).

Le travail, qui est ici retenu comine critere d'acquisition des droits, ne se limite pas au travail remunere. Il tient compte des formes non marchandes de travail, notamment du travail d'education des enfants ou de soin des parents, qui contribuent au fonctionnement de la societe et qui doivent etre reconnues aux fins de l'acquisition de droits. C'est pourquoi le Rapport Supiot propose de parler << d'un statut plutot que d'un contrat [...] des lors que l'on cherche a englober dans l'etat professionnel des personnes des periodes qui se situent en dehors de tout echange contractuel sur le marche du travail >> (1999 : 87). Afin de garantir une liberte concrete de travail facilitant le passage d'un type de travail a un autre, chaque personne disposerait de << droits de tirage sociaux >> qui lui donneraient droit a un certain revenu, a une protection sociale et au droit d'etre represente dans des instances de negociation ou de consultation, quel que soit le type de travail auquel elle se consacre (Supiot 1999 : 90). Ces droits sociaux, bien qu'ils reposent sur un travail, ne s'inscrivent pas tous dans une relation de travail remunere entre un travailleur et un employeur ou un donneur d'ouvrage. Ces relations marchandes de travail seraient cependant considerees dans l'etat professionnel et constitueraient l'une des sources de financement du regime. Le financement serait aussi assure, dans une combinaison qui reste a etablir, tant par le travailleur lui-meme que par les entreprises, l'Etat ou des caisses deja constituees a des fins specifiques de securite sociale. On peut aussi penser qu'il serait assure par une utilisation differente des sommes que les Etats consacrent actuellement a des subventions directes ou indirectes a l'emploi. Condamnant ces politiques reposant sur << la tyrannie de l'embauche a tout prix >>, le Rapport Supiot suggere plutot d'affecter ces ressources a la creation d'opportunites pour les travailleurs eux-memes, en financant par exemple des conges pour la formation, l'education des enfants, la creation d'entreprises ou toute autre activite d'utilite sociale (Jeammaud 2000 : 12). C'est ence sens que le Rapport propose une politique du travail plutot qu'une politique macro-economique de l'emploi (Jeammaud 2000 : 12).

Le financement de telles mesures n'obeirait pas a un modele unique. Il dependrait du cadre institutionnel existant en matiere de securite sociale et supposerait une coordination des regimes deja constitues aux fins de risques particuliers (retraite, chomage, etc.) afin de financer des periodes de travail hors marche qui ne relevent pas de la realisation de ces risques. A titre d'exemple, un tel regime pourrait permettre d'octroyer des prestations parentales a une personne qui ne justifie pas d'une activite de travail salariee d'une duree suffisante, comme l'exige la Loi sur l'assurance-emploi (11) ou d'une activite de travail remunere salariee ou non, comme le prevoit la Loi sur l'assurance parentale (12) du Quebec. Il ne s'agit pas pour autant d'un regime universel, dans la mesure ou sa realisation dependrait de la << constitution d'une "provision" suffisante >> (Supiot 1999 : 90), n'etant toutefois pas uniquement dependante de conditions liees a une activite de travail remuneree. Puisque la mise en oeuvre de ces droits de tirage sociaux imposerait de gerer des << comptes individualises >> de securite sociale plutot que des formes de capitalisation collective, peut-on considerer qu'ils favoriseraient la solidarite, la redistribution de la richesse et une liberte de travail pour l'ensemble des travailleurs?

Des politiques reposant sur des relations d'emploi redefinies

Les propositions regroupees dans cette derniere plate-forme peuvent sembler plus concretes parce qu'elles s'inscrivent a l'interieur des politiques du travail dont elles acceptent le postulat de base. Elles considerent que les relations d'emploi, c'est-a-dire celles qui sont fondees sur l'execution d'un travail remunere, peuvent toujours constituer une voie d'acces aux formes de securite amenagees par les politiques publiques a condition d'etre concues d'une maniere adaptee a la realite du marche du travail. Trois voies principales et complementaires sont proposees a cette fin.

1. La premiere veut redefinir la notion de salarie (ou d'employe) afin que les politiques du travail puissent proteger des personnes qui en sont aujourd'hui exclues. Il s'agit en quelque sorte de deplacer la frontiere qui separe le travail salarie du travail non salarie. Ainsi, dans un rapport produit pour la Commission canadienne du droit, Fudge Tucker et Vosko proposent que << toutes les dimensions de la reglementation du travail devraient etre etendues a l'ensemble des travailleurs, definis comme des personnes dependant d'un point de vue economique de la vente de leurs capacites de travail, a moins qu'il y ait un motif convaincant de ne pas le faire >> (Fudge, Tucker et Vosko 2002 : 124). Les seules personnes exclues seraient celles qui ne dependent pas de la vente de leurs capacites de travail pour vivre. Le Comite d'experts charge de se pencher sur les besoins de protection sociale des personnes vivant une situation de travail non traditionnelle va sensiblement dans le meme sens, puisqu'il recommande au ministre du Travail, une definition de la notion de salarie qui tienne compte, outre l'execution personnelle d'une prestation de travail en echange d'une remuneration, de la dependance economique qui caracterise le lien entre les deux parties (Bernier, Vallee et Jobin 2003 : 431). Le Comite propose d'ailleurs qu'une presomption de salariat << soit instauree en faveur de la personne qui etablit qu'elle fournit personnellement une prestation de travail pour une autre personne moyennant remuneration >> (Bernier, Vallee et Jobin 2003 : 433).

Le principal effet concret d'un tel repositionnement est que les politiques du travail seraient accessibles a un plus grand nombre de personnes. La reglementation couvrirait non seulement les salaries et les entrepreneurs dependants qui leur sont assimiles dans certaines lois, mais aussi la plupart des entrepreneurs independants qui executent personnellement leur prestation de travail pour leur propre compte, sans posseder les ressources materielles et l'autonomie qui leur permettraient de ne pas s'investir personnellement dans le travail. A titre illustratif, tel est l'effet du nouveau regime quebecois d'assurance parentale (RAP) qui couvre egalement les travailleuses et travailleurs autonomes. (13) Le Rapport final de l'examen des normes du travail federales, depose en 2006, recommande aussi que des travailleurs executant des fonctions similaires a celles qu'accomplissent des employes sans en avoir le statut, puissent jouir d'une meilleure accessibilite aux normes minimales de travail, par des definitions des notions d'employe et de travailleur autonome etablies par reglement et periodiquement reexaminees (Arthurs 2006 : 65-9).

2. Il ne suffit pas de redefinir le salarie ; il faut aussi pouvoir reconnaitre l'employeur lorsque les modes d'organisation de la production d'un bien ou d'un service se transforment a la suite, par exemple, du recours a des agences de location de personnel ou a des sous-traitants. Des dispositions des lois du travail, au moins au Quebec, garantissent deja la continuite du contrat de travail, (14) des normes du travail (15) et, partiellement, de l'accreditation syndicale (16) lorsque des employeurs se succedent dans l'exploitation d'une entreprise a la suite du recours a la sous-traitance. Rien ne vise cependant l'dentification de l'employeur lorsque les relations d'emploi sont tripartites a la suite, par exemple, du recours a la location de personnel ou a la sous-traitance in situ, c'est-a-dire sur le site meme de l'entreprise cliente. Dans de telles relations tripartites, le pouvoir de controler le travail d'un salarie est partage entre plusieurs entites dont une seule est reconnue a titre d'employeur, en tout cas au Quebec, en vertu des regles legislatives existantes. Plusieurs auteurs ont suggere que ces entites juridiquement distinctes devraient pouvoir etre tenues solidairement responsables des obligations pecuniaires decoulant des lois du travail (Bernier, Vallee et Jobin 2003 : 504 ; Lippel, Bernstein et Messing 2004 : 16 et 39; Arthurs 2006 : 253). La possibilite de declarer ces entites distinctes comme un employeur unique aux fins des lois du travail chaque fois que la situation le commande a aussi ete proposee au Quebec (Bernier, Vallee et Jobin 2003 : 507-9 ; Lippel, Bernstein et Messing 2004 : 40), suivant un modele inspire de l'article 35 du Code canadien du travail (17) portant sur les relations du travail. Il s'agissait d'ailleurs d'une revendication syndicale lors de la reforme du Code du travail de 2001, reforme qui sera etudiee plus loin dans le texte. Un mecanisme identique est aussi recommande pour amender les regles qui existent actuellement dans la Partie III du Code canadien du travail concernant les normes du travail federales (Arthurs 2006 : 92).

3. Enfin, l'une des manieres d'adapter les politiques du travail a la pluralite des relations d'emploi sur le marche du travail consiste a prohiber les disparites de traitement reposant sur les differents statuts d'emploi. Il s'agit de retablir l'equite dans l'acces a la protection des travailleurs en depit de la pluralite des relations d'emploi. L'egalite de traitement entre les salaries executant un travail similaire pour un meme employeur, peu importe le nombre d'heures travaillees, la duree limitee du contrat ou le lieu d'execution du travail, est un principe deja reconnu dans certains instruments du droit international et du droit europeen (Bernier, Vallee et Jobin 2003 : 287-352). Legalite visee ne se limite pas aux salaires : elle porte aussi, comme dans la Convention sur le travail a temps partiel 1994 (C 175) sur les droits fondamentaux (art. 4), la securite sociale (art. 6) et les conges et protection de l'emploi (art. 7). Au Quebec, il a ete propose qu'un principe general prohibant les disparites de traitement fondees sur le statut d'emploi soit affirme dans la Loi sur les normes du travail, qu'il soit applicable quel que soit le statut d'emploi (<< peu importe le lieu de travail, le temps consacre au travail, la continuite du lien d'emploi ou le caractere bilateral ou triangulaire de la relation de travail >>) et pour l'ensemble des avantages pecuniaires et non pecuniaires offerts aux autres salaries travaillant dans le meme etablissement, proportionnellement au temps travaille (Bernier, Vallee et Jobin 2003 : 453). Un principe similaire a ete propose, en matiere de remuneration, dans le rapport portant sur la revision des normes du travail federales (Arthurs 2006 : 254-55).

Ces differentes plates-formes, qu'elles s'appuient ou non sur la relation d'emploi, sont des reponses normatives au probleme de l'inadequation des politiques publiques. Cette seule approche ne saurait suffire a cerner ce que l'on peut attendre des politiques publiques face a ces enjeux. Ces politiques resultent d'un processus de regulation (Murray, Levesque et Vallee 2000 ; Vallee et Charest 2001 ; Charest et Morissette 2002 ; Rocher 2004 ; Morissette 2006) : on ne peut se limiter a identifier le ou les modeles qui sembleraient rationnellement le mieux en mesure de proteger les travailleurs et ignorer le processus social et politique de construction de ces politiques.

Comment construire des politiques publiques adequates pour le travail?

Etudier la << fabrication >> des politiques publiques implique une posture differente, empirique plutot que normative. Le contenu des politiques publiques est un enjeu conteste, un domaine ou les acteurs, etatiques et non etatiques, se confrontent et mobilisent des moyens d'action qui influencent les resultats obtenus. Apres avoir aborde trois exemples recents de projets de reforme des politiques, nous formulerons des constats sur le processus de construction des politiques publiques qui montrent le role central joue par les acteurs sociaux et etatiques.

Des exemples de construction sociale des politiques publiques

Les trois exemples concernent des enjeux relies aux transformations du travail ou de l'entreprise. Ils s'inscrivent tous dans la derniere plate-forme presentee, soit celle des politiques reposant sur des relations d'emploi redefinies. Ce faisant, ils se situent a l'interieur des politiques du travail et en acceptent le postulat de base. Le premier exemple concerne les amendements apportes au Code du travail en 2001, en particulier sur la protection des droits collectifs en situation de sous-traitance. Le deuxieme porte sur les amendements introduits a la Loi sur les normes du travail en 2002 pour renforcer, entre autres, son caractere universel. Enfin, le troisieme traite d'un comite ministeriel qui s'est penche, pendant pres d'une annee, sur les agences de placement temporaire. Apres avoir rappele chacune des experiences, nous tenterons d'identifier les acteurs, positions et strategies lies au resultat de chacun de ces processus.

La reforme du Code du travail en 2001

Le Code du travail determine le regime de regulation des rapports collectifs du travail au Quebec en etablissant les conditions d'acces a la syndicalisation et d'exercice d'activites telles que la negociation collective. Avec les transformations du travail et des modes d'organisation de l'entreprise, une reforme du Code s'est averee necessaire. Concu pour faciliter la syndicalisation d'employes reguliers attaches a un seul employeur, le Code ne repondait plus aussi efficacement a son principe fondateur : permettre l'exercice du droit d'association tel que garanti par le droit international et les Chartes canadienne et quebecoise des droits et libertes de la personne. En 1998, apres des demandes reiterees par le mouvement syndical, le gouvernement accepte finalement d'ouvrir le debat sur la reforme du Code. La sous-traitance sera au coeur des discussions.

Les acteurs, positions et strategies

Cette reforme est le modele d'une loi negociee entre l'Etat, le gouvernement et les acteurs sociaux (Rocher 2004). Mais l'exercice n'est pas sans difficulte. Les univers discursifs des centrales syndicales et des associations patronales s'opposent et s'appuient, d'une part, sur des considerations institutionnelles et un souci de limiter la precarisation de la main-d'oeuvre (elargir et faciliter l'acces a la syndicalisation par la revision de la notion de salarie et renforcer les droits syndicaux en situation de sous-traitance, notamment par la declaration d'employeur unique) et d'autre part, sur des preoccupations economiques (limiter les droits syndicaux pour, affirme-t-on, faciliter la sous-traitance) (18) (Morissette 2006, 2008). Loin du compromis pourtant valorise par le gouvernement, aucune entente n'etait possible entre les principaux interesses. Ces revendications dissimulent a peine un enjeu plus fondamental, soit celui de l'adaptation du droit du travail, souhaitee ou non, aux transformations de l'entreprise. C'est une confrontation entre droits economiques et sociaux.

Ce conflit s'est naturellement deplace dans les instances etatiques par un jeu d'alliances entre acteurs sociaux et ministeres a vocation economique et sociale. Une entente est finalement negociee entre le ministere du Travail et quelques centrales syndicales, mais a certaines conditions : evacuer la revision de la notion de salarie, a la demande de l'Etat employeur, et prendre acte des preoccupations patronales sur la sous-traitance.

Les resultats

Cette negociation s'est traduite par une revision du Code du travail suivant un compromis entre les demandes syndicales et patronales. Les syndicats font quelques gains, (19) mais doivent reculer sur la sous-traitance. Les amendements introduits prevoient de laisser aux parties le soin de negocier l'application des dispositions du Code sur la sous-traitance qui ne sont plus d'ordre public. Bien que ce projet de loi n'ait pas suscite l'unanimite, il a obtenu des appuis juges suffisants pour le sanctionner. Mais force est d'admettre que cette revision fut, somme toute, modeste compte tenu des revendications initiales du mouvement syndical, notamment en ce qui concerne la declaration d'employeur unique. En 2003, un nouveau parti politique arrive au pouvoir. Une de ses priorites est d'assouplir, une fois de plus, les dispositions du Code du travail relatives a la sous-traitance afin d'en faciliter le recours. Le Code sera amende en ce sens, sans discussion ni negociation, malgre la vive opposition syndicale. C'est en partie l'Etat employeur qui s'est exprime pour ce changement legislatif.

La reforme de la Loi sur les normes du travail en 2002

La Loi sur les normes du travail etablit les conditions de travail minimales applicables aux salaries du Quebec, sous reserve de meilleures conditions prevues dans une convention collective, un contrat de travail ou un decret. Lorsqu'elle fut revisee en 2002, la Loi n'avait subi que des modifications mineures pendant plus d'une decennie. Cette revision s'inscrivait dans le plan du gouvernement de moderniser le droit du travail et visait a mieux adapter la Loi << aux realites des milieux de travail et des besoins des salaries a l'egard des membres de leur famille >> (Ministere du Travail 2002 : 3). Cette reforme fut orchestree autour de quatre themes : le renforcement du caractere universel de la Loi, la conciliation du travail avec les responsabilites familiales et la vie personnelle, la protection des salaries et la garantie du paiement du salaire minimum. Des consultations eurent lieu enmai et juin 2002 et le projet de loi fut depose in extremis en novembre de la meme annee, suite aux pressions des acteurs sociaux qui reclamaient son adoption avant les fetes, des rumeurs d'elections planant pour le printemps suivant.

Les acteurs, positions et strategies

La reforme etait percue comme necessaire par l'ensemble des acteurs sociaux. Elle etait d'ailleurs revendiquee par des organismes de defense des droits des travailleurs depuis plusieurs annees et appuyee par de nombreuses organisations communautaires et syndicales. Les acteurs patronaux en reconnaissaient egalement la pertinence, mais s'opposaient generalement aux mesures pour lesquelles ils anticipaient un accroissement de leurs couts ou un alourdissement de leur gestion.

Plusieurs facteurs ont contribue a la prise en compte par l'Etat des revendications des differents groupes de defense des droits des travailleurs : une couverture mediatique favorable, un consensus social construit autour d'un nombre restreint de revendications prioritaires - a l'issue, entre autres, d'une consultation provinciale menee par Au bas de l'echelle (20) (ABE) -, une mobilisation soutenue par des moyens d'action collectifs (par exemple : l'envoi massif de lettres au ministre du Travail et au premier ministre) et le maintien des liens entre le politique et les acteurs sociaux aux differentes etapes de la reforme.

Les resultats

Bien qu'elle n'ait pas repondu a plusieurs des revendications des organisations syndicales, communautaires et feministes portant sur la precarisation du travail, en particulier en regard du travail atypique (Bernstein, 2006 ; D'Amours, 2006), (21) cette reforme propose une amelioration de la protection et des droits des travailleurs sur plusieurs points : elargissement de l'admissibilite a des salaries qui etaient partiellement ou totalement exclus de la Loi (par exemple : les domestiques et gardien(ne)s de personnes), augmentation du nombre d'absences permises pour raisons familiales, amelioration de la protection contre le congediement sans cause juste et suffisante et introduction de dispositions uniques en Amerique du Nord sur le harcelement psychologique.

Le Comite de travail sur les agences de placement temporaire en 2006-2007

En fevrier 2006, debutent les travaux du Comite de travail sur les agences de placement temporaire (22) mis sur pied par le ministre du Travail afin de << faire le point sur les pratiques contractuelles de l'industrie du placement temporaire et proposer des solutions aux iniquites constatees en ce domaine dans le rapport de M. Jean Bernier >> (Au bas de l'echelle et al. 2007 : 3). Rappelons que ce rapport, qui avait ete commande par le gouvernement, contenait des recommandations sur plusieurs questions liees au travail atypique qui avaient ete evacuees des reformes du Code du travail et de la Loi sur les normes du travail.

Le Comite fut egalement cree en reponse a une revendication de la Coordination du Quebec de la Marche mondiale des femmes (CQMMF) demandant au gouvernement de prohiber les disparites de traitement fondees sur le statut d'emploi. L'objectif est de garantir aux personnes qui occupent un emploi atypique, les memes conditions (incluant le salaire et les avantages sociaux) que celles accordees aux personnes salariees qui effectuent un travail comparable pour une meme entreprise. Cette revendication jouit d'un vaste appui du mouvement des femmes, des groupes communautaires et des syndicats.

Les acteurs, positions et strategies

Le ministre du Travail convie a ce Comite des groupes communautaires (ABE, la Federation des femmes du Quebec (FFQ)), (23) des representants patronaux fie Conseil du patronat du Quebec (CPQ) et l'Association nationale des entreprises en recrutement et placement de personnel (ACSESS)) ainsi que des acteurs etatiques fie ministere de la Famille, des Aines et de la Condition Feminine et deux representants du ministere du Travail). Les syndicats ne sont toutefois pas invites, decision d'ailleurs decriee par les organisations feministes et communautaires qui representent, au sein du Comite, la main-d'oeuvre non syndiquee. Elles jugent que cette exclusion est ideologique et prive le Comite de l'expertise d'un acteur essentiel.

Apres quelques rencontres, les discussions au sein du Comite se polarisent rapidement. D'un cote, les representants des agences et des entreprises-clientes travaillent a faire connaitre leur industrie, mais cherchent aussi a en eviter l'encadrement juridique. De l'autre cote, les groupes communautaires mettent l'accent sur les problemes vecus par les travailleurs d'agence tout en proposant des solutions de nature legislative. Un de ces groupes joue d'ailleurs un role cle dans l'identification des problemes (grace aux temoignages des travailleurs qui font appel a son service d'information, a l'analyse de contrats de travailleurs d'agence, etc.) et des solutions (inspirees de consultations aupres de ses membres et d'experts). Son discours est par ailleurs soutenu par des actions concretes de mobilisation, notamment assurer un suivi aupres des acteurs tels que le CQMMF et les syndicats et participer a des rencontres avec des elus, dont le premier ministre.

Les resultats

Les travaux du Comite ont pris fin un an plus tard, en fevrier 2007, avec le depot de deux rapports (24) au ministre du Travail. Les parties n'arrivaient pas a s'entendre sur plusieurs points, en particulier sur l'epineuse question de l'identification de l'employeur (Bourgault-Cote 2007). Les groupes communautaires affirmaient que l'employeur des personnes travaillant par l'entremise d'une agence pouvait etre, selon le cas, soit l'agence, soit l'entreprise-cliente, soit les deux. Les agences affirmaient, quant a elles, etre l'unique employeur en toutes circonstances et refutaient par le fait meme l'existence d'une relation d'emploi tripartite. Depuis la dissolution du Comite, les acteurs continuent d'exercer des pressions politiques sur l'Etat qui n'a toujours pas donne suites a ce dossier.

Ces exemples illustrent bien l'idee, defendue dans la deuxieme partie de ce texte, que la construction des politiques publiques ne s'opere pas de facon isolee. Elle resulte de l'interaction entre acteurs et institutions qui peuvent faciliter ou limiter l'adaptation du droit du travail. Ces cas refletent, d'une certaine facon, les conditions et obstacles a la revision de la plate-forme existante fondee sur la relation d'emploi et, eventuellement, a l'introduction de nouvelles plates-formes. La prochaine section permettra d'examiner de plus pres ce processus.

Que nous enseignent ces exemples?

Que nous enseignent ces exemples? Premierement, il n'existe pas qu'un seul processus d'elaboration des politiques publiques. Deuxiemement, il importe de s'eloigner d'une vision de domination de l'Etat (25) ou, a l'inverse, des groupes sociaux. Le passage d'un probleme a une loi s'organise autour d'un jeu d'acteurs sociaux, etatiques et gouvernementaux qui peut suivre au moins trois voies differentes : 1) l'Etat, le gouvernement, fait sa loi en mobilisant son autorite ; 2) il entreprend une consultation aupres de la societe civile ; 3) il negocie la loi, ou une partie de celle-ci, avec un ou des groupes d'interets (Rocher 2004 : 94). Ces derniers peuvent ainsi participer, avec une intensite variable, au processus legislatif. Il n'en demeure pas moins que ces groupes sont impliques dans les differentes etapes de cette elaboration : la definition des problemes (1), la generation de solutions (2), et l'emergence d'une dynamique politique favorable (3). Si ces trois << champs >> evoluent de facon autonome, selon Kingdon 1984, ils demeurent toutefois lies aux dynamiques sociales et se conjuguent, a l'occasion, pour ouvrir une fenetre politique.

1. Dans le cadre de la definition des problemes, certains elements declencheurs conferent a une situation un statut de probleme : des indicateurs, des evenements particuliers, des evaluations sur la performance des politiques publiques, etc. Mais, sans une appropriation de ces phenomenes par les acteurs, plusieurs n'auraient qu'une attention publique ephemere. Les differents groupes d'interets et leurs interlocuteurs etatiques proposeront et confronteront une (re)lecture des evenements, des faits, selon des modes d'explication et des recits conformes a leur vision du monde (Stone 2001 ; Muller et Surel 1998). Le discours ainsi produit aura pour objectif de determiner, d'une part, si les faits et evenements sont a l'origine d'un probleme et, d'autre part, de solliciter la mobilisation autour des causes jugees pertinentes du probleme. Pour ce faire, les groupes sociaux travaillent a construire et a se reapproprier les indicateurs juges pertinents. Par exemple, dans le cadre de la reforme de la Loi sur les normes du travail et du Comite sur les agences de placement temporaire, certains groupes communautaires ont joue un role determinant dans l'identification des problemes poses par les lois en termes de protection sociale des travailleurs. A l'aide des informations recueillies par un contact direct avec les salaries, une analyse des decisions juridiques ainsi que des contrats de travail, ces groupes ont construit une grille d'analyse utile a identifier des problemes a partir de donnees socio-juridiques. L'enjeu de la sous-traitance lors de la reforme du Code du travail a egalement donne lieu, de la part des acteurs, a une construction et une interpretation de differents indicateurs economiques et juridiques validant leur vision respective.

Les problemes identifies sont plus susceptibles d'attirer l'attention des decideurs s'ils sont accompagnes de symboles (Kingdon 1984). Ces derniers ont ete particulierement presents lors de la reforme du Code du travail et de la Loi sur les normes du travail ainsi que dans la periode d'activite du Comite sur les agences. Sont ainsi opposees des images qui avaient pour but d'interpeller les decideurs politiques : la reussite economique du Quebec, la vulnerabilite des travailleurs, la pauvrete, la famille, l'equite. Ce processus d'articulation d'enjeux particuliers autour de valeurs et d'ideaux est central au processus de construction des politiques publiques dans une logique de mobilisation des differents acteurs autour de revendications.

2. Le plus souvent, avant meme l'identification des problemes, des alternatives politiques sont deja generees par des communautes politiques, formees d'acteurs prives et publics, plus ou moins coordonnees, mais liees par des visions du monde similaires (Sabatier et Jenkins-Smith 1993). Malgre des divergences possibles sur certains aspects operationnels, differents groupes d'interets et acteurs publics partageront des valeurs fondamentales qui permettront une action conjointe. Notamment, lors de la reforme de la Loi sur les normes du travail, il a ete possible de degager un consensus social entre les differents acteurs issus des milieux communautaires et syndical, malgre leur heterogeneite et la diversite des enjeux souleves par ce dossier. Il en a ete de meme lors de la reforme du Code du travail au cours de laquelle les centrales syndicales sont parvenues a construire une plate-forme commune de revendications (CEQ, CSD, CSN, FTQ, 1999).

Il demeure que l'action legislative donne souvent lieu a des oppositions structurees, en particulier dans le contexte actuel ou l'introduction de nouvelles regles est confrontee a la logique economique defendue par des acteurs prives et publics. Ainsi, lors de la reforme du Code du travail, la coalition syndicale, unie par une vision institutionnaliste, s'opposait a la coalition patronale alignee sur le discours de la competitivite et appuyee par les ministeres a vocation economique. Lors de la reforme de la Loi sur les normes du travail, le reseau d'appui construit par ABE et compose de diverses organisations issues des mouvements communautaires, sociaux et syndicaux, s'opposait a cette meme coalition patronale. Les valeurs sociales sont une fois de plus confrontees a la logique economique. Ces communautes echangent et confrontent ainsi leurs projets politiques respectifs qui sont issus d'univers cognitifs souvent opposes.

En somme, ces croyances, partagees par des communautes, definissent les actions jugees souhaitables au plan politique. Mais surtout :

[...] le processus de construction d'une matrice cognitive est par la meme un processus de pouvoir par lequel un acteur fait valoir et affirme ses interets propres. Une relation circulaire existe en effet entre logiques de sens et logiques de pouvoir, au travers de laquelle c'est l'acteur qui construit du sens, qui prend le leadership du secteur en affirmant son hegemonie, le referentiel ou le paradigme devenant legitimite par l'effet de cette stabilisation des rapports de force (Muller et Surel 1998 : 51-2).

En redefinissant des problemes ou en elaborant des solutions, les acteurs s'adonnent a un processus de production de sens qui est a la fois un processus de prise de pouvoir. On cherche ainsi a imposer une vision du monde pour la traduire politiquement. De meme, ce travail cognitif permet de determiner les acteurs legitimes de l'action publique. Par exemple, l'articulation de la reforme de la Loi sur les normes du travail autour de la conciliation travail-famille a donne l'occasion a des groupes de femmes de prendre part aux discussions. A l'inverse, le parametrage par l'Etat de l'enjeu sur les agences de placement temporaire a eu pour effet d'exclure des acteurs traditionnels du marche du travail, en l'occurrence les syndicats. Ces dynamiques cognitives revelent, depuis un certain temps, un nouveau partage du territoire public dans le domaine du travail.

Par ailleurs, un probleme a plus de chance d'atteindre les spheres politiques si une solution et une mobilisation y sont rattachees par une communaute qui se fait l'interprete d'un domaine politique (Muller et Surel 1998 : 52). Ce travail de rapprochement et de promotion des idees defendues par une communaute politique revient aux entrepreneurs politiques, c'est-adire a des individus ou des organisations qui investissent energie, ressources et temps pour l'atteinte de leurs objectifs. Cette dynamique caracterise egalement nos trois cas : la reforme du Code du travail est le cheval de bataille des centrales syndicales depuis les annees 1980 ; ABE, avec l'appui de plusieurs organisations, investit la scene publique depuis de nombreuses annees pour initier une reforme de la Loi sur les normes du travail ; quant au Comite de travail sur les agences de placement temporaire, il est issu des revendications de longue date sur l'egalite de traitement portees par ABE et le CQMMF. Ce travail de diffusion des idees sur une longue periode est crucial, puisque les nouvelles solutions apparaissent rarement de facon soudaine. Elles sont le fruit d'un travail d'apprentissage (Sabatier et Jenkins-Smith 1993).

Ce processus appelle des strategies particulieres de la part des communautes et des entrepreneurs politiques, dont la diffusion et la mise en commun des idees. La tournee des regions par ABE aupres de groupes communautaires et la consultation des syndicats, lors de la reforme de la Loi sur les normes du travail, avaient justement pour objectif de generer une mobilisation autour de leurs revendications. De la meme facon, la reforme du Code du travail a donne lieu a de multiples echanges entre les organisations syndicales pour arriver a une serie de propositions conformes aux valeurs de la communaute et suffisamment realistes pour aller chercher l'appui du legislateur.

3. Le simple fait d'identifier des problemes et de developper une mobilisation autour d'alternatives n'est pas suffisant en soi pour expliquer la construction des politiques publiques. Ces dynamiques doivent se conjuguer avec un changement d'ordre politique (Kingdon 1984). Les communautes se doivent ainsi d'analyser la conjoncture politique : le gouvernement au pouvoir et ses orientations, le ministre responsable des dossiers (receptivite, pouvoir au sein du parti), le moment de la reforme (proximite d'une election, presence de dossiers plus urgents), etc.

Sans une lecture strategique de cet environnement politique par les acteurs sociaux, plusieurs reformes n'auraient jamais vu le jour. Par exemple, lors des reformes du Code du travail et de la Loi sur les normes du travail, une serie de gestes politiques poses en temps opportun contribue a expliquer l'evolution de ces dossiers : reactivation de revendications de longue date par les acteurs sociaux ; mise en relief de problemes (precarite du marche du travail, pauvrete) qui legitiment les propositions defendues (couplage de solutions a des problemes) ; pressions sur un parti politique pour qu'il inscrive la reforme du Code du travail et de la Loi sur les normes du travail a son programme ; election de ce parti et intensification des pressions par les acteurs sociaux sur le gouvernement et les differents ministres du Travail pour mettre en branle ces reformes, etc.

Mais les pressions des groupes d'interets n'expliquent pas tout. Les acteurs gouvernementaux jouent un role determinant. La volonte d'un ministre influent d'initier une reforme, sa sensibilite aux discours, valeurs et revendications des acteurs sociaux, sa capacite a construire une souscommunaute pour negocier un compromis prenant acte des oppositions soulevees et des confrontations au sein du gouvernement pour redefinir certains projets de loi, sont parmi les elements importants a considerer.

Ainsi, la conjonction des trois champs (problemes, solutions, politique) a permis, en 2001 et 2002, l'ouverture d'une fenetre politique donnant lieu a la reforme du Code du travail et de la Loi sur les normes du travail. Ence qui concerne le Comite sur les agences, une fenetre est entrouverte. Que manque-t-il? Un evenement declencheur? Une volonte politique? Seule une analyse de la suite des evenements nous permettra de repondre a ces questions.

Le processus de construction des politiques publiques, tel que propose par Kingdon 1984, et Muller et Surel 1998, et illustre par nos trois cas, montre bien le role central qu'y joue l'Etat, mais aussi les acteurs sociaux, veritables entrepreneurs politiques. Mais plus encore, l'etude comparee de la revision du Code du travail et de la Loi sur les normes du travail et du Comite de travail sur les agences de placement temporaire revele le processus evolutionniste des politiques publiques (John 1998). Plus precisement, il s'agit du processus de selection au cours duquel certaines idees sont retenues, alors que d'autres sont abandonnees. Ce processus sous-tend une dynamique d'apprentissage alors que les acteurs modifient leurs preferences et adherent a de nouvelles alternatives politiques en phase avec le contexte social, economique ou politique. Des idees, parfois marginales, finissent ainsi par s'imposer sur les autres. C'est en partie ce phenomene que nous observons dans les politiques du travail examinees dans cet article.

Dans les trois reformes presentees, les voies proposees pour redefinir la relation d'emploi (revoir les notions de salarie et d'employeur et prohiber les disparites de traitement fondees sur le statut d'emploi) n'ont pas eu de suite, meme si elles ont ete soutenues par plusieurs acteurs sociaux. Les opposants, issus des spheres economique et etatique, sont trop nombreux et leur position legitimee par le discours de la competitivite et de la necessite de maintenir le cap sur le controle des depenses publiques. En revanche, d'autres idees qui s'eloignent de cette plate-forme plus traditionnelle ont eu plus de succes aupres de l'Etat. Par exemple, sans qu'il soit possible de parler de politiques du travail au-dela de l'emploi, la legitimite de formes non marchandes de travail gagne en reconnaissance lors de la reforme de la Loi sur les normes du travail (notamment avec l'augmentation du nombre d'absences permises pour raisons familiales). Ces resultats permettent d'entrevoir l'emergence, ou du moins l'ouverture et l'interet, pour un nouveau referentiel de la protection sociale des travailleurs. Ce qui sera d'autant plus plausible si les acteurs sociaux se mobilisent autour de ce referentiel.

En somme, aussi bien les echecs que les succes permettent d'expliquer l'evolution des politiques publiques. La plate-forme reposant sur une adaptation du droit du travail acertes connu un succes mitige; elle semble neanmoins servir de tremplin pour agir sur d'autres plates-formes.

Conclusion

II existe certainement un lien entre les plates-formes suggerees dans la litterature pour repondre aux problemes d'adequation des politiques publiques face aux transformations du marche du travail et les processus sociaux susceptibles de faire emerger des reformes de ces politiques. Et ce lien, c'est l'acteur. Les differentes plates-formes n'auront d'effets veritables que si elles sont l'objet d'une appropriation par les acteurs etatiques et nonetatiques, soit parce qu'ils contribuent a les definir, soit parce qu'elles leur fournissent des elements de definition du probleme ou de generation des solutions. Les experiences etudiees nous enseignent aussi que les platesformes qui nourriront les projets de reforme doivent etre explicitement liees a des valeurs plus fondamentales - la justice sociale, l'equite ou le travail decent - pouvant stimuler la formation de coalitions plus larges d'acteurs, au-dela des interets particuliers poursuivis par chacun, tout en etant opposables au discours economique mobilise par d'autres acteurs.

L'importance de l'acteur etant posee, reste la question de l'identite des acteurs qui influenceront la reforme d'une politique donnee. Ici aussi, la nature des enjeux - c'est-a-dire la definition des problemes et des solutions ou, plus largement, la plate-forme choisie - determinera les acteurs du jeu, justifiera la mobilisation de certains et le role central assume par d'autres. Deux des exemples traites montrent que les projets de reforme des politiques du travail, portant sur des enjeux aussi centraux que la protection des travailleurs atypiques par des normes minimales du travail et l'encadrement des activites des agences de placement temporaire, ne resultent pas d'interactions ayant cours uniquement entre les acteurs institutionnalises du systeme de relations du travail. D'autres acteurs interviennent, autrement institutionnalises et disposant de strategies et moyens d'action differents. On peut penser que tel serait le cas si un projet de constitutionnalisation des droits economiques et sociaux faisait l'objet d'un processus social de mobilisation : les acteurs du jeu deborderaient largement du cadre des acteurs traditionnels du monde du travail, pour inclure notamment des groupes defendant les droits des femmes, des immigrants et des personnes assistees sociales. La possibilite des acteurs institutionnalises d'inflechir de tels projets de reforme, en particulier les organisations syndicales, tiendra a leur capacite de coalition avec ces autres acteurs. En ce sens, il y a un lien evident entre les reformes des politiques publiques et le necessaire renouveau syndical.

Mais l'acteur, c'est aussi l'Etat. Le pourvoir d'impulsion - le leadership-qu'il peut jouer est fondamental, en particulier lorsqu'il y a confrontation entre les acteurs sociaux dans l'arene publique et que le consensus est impossible. Il est bien plus qu'un acteur neutre, un simple lieu d'echange. Il est decideur et mobilise son autorite soit pour trancher, soit pour faire avancer ses idees, son programme. Ce pouvoir d'impulsion sera d'autant plus necessaire lorsqu'un projet exige une refonte plus fondamentale, telle que le proposent certaines plates-formes dans la premiere partie de cet article. Mais cet acteur est aussi multidimensionnel : legislateur, employeur et protecteur du droit via ses fonctions judiciaires. Il lui est donc possible d'agir sur plusieurs fronts, bien que ces roles multiples soient quelquefois source de contradictions, comine en temoigne de facon eloquente la reforme du Code du travail.

Les politiques du travail emanent rarement de la seule volonte de l'Etat, tels que l'illustrent plusieurs des cas etudies dans cet article. Elles sont generalement impulsees par des acteurs sociaux. L'Etat n'en demeure pas moins central dans cet exercice et son adhesion a certaines idees plus qu'a d'autres favorise l'adoption de politiques publiques.

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Vallee, G. et D. Gesualdi-Fecteau. 2007. << La constitutionnalisation du droit du travail : une menace ou une opportunite pour les rapports collectifs de travail? >>, Les Cahiers de Droit 48 (1-2) : 153.

Notes

(1) Ce texte s'inscrit dans un projet de recherche intitule Travail vulnerable et nouveaux modes d' organisation des entreprises et de l'Etat : enjeux pour le droit du travail et de la securite sociale, subventionne par le Conseil de recherches en sciences humaines du Canada (CRSH).

(2) Pour une description detaillee des plates-formes exposees ici, consulter : Vallee (2005).

(3) Declaration universelle des droits de l'homme, A.G. Res. 217 A (III), Doc. N.U. A/810 (1948), art. 22 a 26.

(4) (1976) 993 R.T.N.U. 3.

(5) [1976] R.T. Can. No 46.

(6) L.R.Q., c. C-12 (ci-apres citee << Charte >>).

(7) Gosselin, C. Quebec (Procureur general), [2002] 4 R.C.S. 429, par. 96.

(8) Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R. 1985, ch. H-6.

(9) Loi sur la securite de la vieillesse, L.R.1985, ch. 0-9, modifiee par Loi de l'impot sur le revenu, L.R., 1985, ch. I (5e supp.), art. 180.2; Loi d'execution du budget de 2006, L.C. 2006, ch. 4, art. 178, 180 et 181.

(10) Loi sur l'assurance-medicaments, L.R.Q., c. A-29.01 (ci-apres citee : << LAM >>).

(11) Loi sur l'assurance-emploi, L.R.C., c. E-5.6.

(12) Loi sur l'assurance parentale, L.R.Q., c. A-29.0.11, adoptee en 2001 et entree en vigueur en 2006 (ci-apres citee : << RAP >>).

(13) Precite, note 12.

(14) Code civil du Quebec, L.Q. 1991, c. 64, art. 2097.

(15) Loi sur les normes du travail, L.R.Q., c. N-1.1, art. 96 et 97 (ci-apres citee: << LNT >>).

(16) Code du travail, L.R.Q., c. C-27, art. 45 et 45.2 (ci-apres cite : << CT >>).

(17) L.R.C. (1985) c. L-2 (ci-apres cite : <<CT>>).

(18) En particulier, la partie patronale demande au legislateur d'exclure la sous-traitance des dispositions prevoyant le transfert de l'accreditation et de la convention collective lors de concessions partielles d'entreprise.

(19) En particulier, la creation d'une instance a un seul palier, la Commission des relations du travail, en remplacement de la structure precedente a deux paliers (Bureau du commissaire du travail et Tribunal du travail) afin d'etablir des politiques d'interpretation et d'intervenir rapidement et efficacement pour regler tous les aspects d'un probleme de relations du travail (CEQ, CSD, CSN, FTQ, 1999).

(20) Au bas de l'echelle est un groupe populaire pour la defense des travailleuses et travailleurs non syndiques.

(21) A l'epoque, le gouvernement attendait les recommandations du comite d'experts charge de se pencher sur les besoins de protection sociale des personnes vivant une situation de travail non traditionnelle.

(22) Ci-apres cite : << le Comite >>.

(23) La FFQ est representee a ce comite par le Conseil d'intervention pour l'acces des femmes au travail (CIAFT).

(24) Un rapport conjoint a ete remis au ministre du Travail par ABE, la FFQ et le CIAFT et un second rapport, par ACSESS.

(25) L'Etat est ici compris comme l'ensemble des services generaux d'une nation et le gouvernement comme le pouvoir politique ; les organes de ce pouvoir (executif, legislatif)--(Le nouveau Petit Robert de la langue francaise, 2008).

Stephanie Bernstein

Urwana Coiquaud

Marie-Josee Dupuis

Laurence Lea Fontaine

Lucie Morissette

Esther Paquet

Guylaine Vallee *

* Les auteures sont presentees par ordre alphabetique pour refleter une contribution egale. Stephanie Bernstein et Laurence Lea Fontaine sont professeures au Departement des sciences juridiques de l'Universite du Quebec a Montreal (UQAM). Urwana Coiquaud et Lucie Morissette sont professeures au Service de l'enseignement de la gestion des ressources humaines de HEC Montreal. Esther Paquet est collaboratrice au projet de recherche et a ete porte-parole et responsable des dossiers politiques pour l'organisme Au bas de l'echelle (ABE). Marie-Josee Dupuis est etudiante de doctorat et Guylaine Vallee est professeure, toutes deux a l'Ecole de relations industrieUes de l'Universite de Montreal. Toutes les auteures sont associees au Centre de recherche interuniversitaire sur la mondialisation et le travail (CRIMT).