Horizontalite et gouvernance decentralisee: les conditions de collaboration dans le contexte de l'action communautaire.

Burlone, Nathalie ; Andrew, Caroline ; Chiasson, Guy 等

Les organisations a but non lucratif jouent plusieurs roles. Elles servent a developper les attitudes democratiques des citoyens par la transmission d'information, par l'education, par le developpement des qualites civiques et des aptitudes a la deliberation. Elles permettent egalement a certains groupes d'avoir une voix, de faire des representations publiques et de reveler certains enjeux qui resteraient autrement dans l'ombre. Elles servent enfin des fonctions institutionnelles en procurant a certains groupes la possibilite de participer au sein des institutions gouvernementales, facilitant ainsi la coordination de la mise en oeuvre des solutions (1). C'est dans l'esprit de ce troisieme role que s'inscrit la presente reflexion. En matiere de politiques et d'interventions sociales, la transformation de l'Etat, forcee en partie par la restructuration de l'Etat-providence (2), a engendre une nouvelle dynamique de relations avec le secteur a but non lucratif (3). Ces nouvelles relations ont transforme le secteur communautaire par l'augmentation des responsabilites qui lui ont ete imposees, et aussi par la necessite de collaborer entre organisations afin de mieux repondre aux besoins.

Cet article s'inspire de deux experiences de collaboration, des partenariats locaux inities par l'organisme Quebec en forme (QEF), afin de mieux comprendre les conditions de collaboration dans le contexte communautaire. Plutot qu'une discussion specifique sur chaque cas, l'objectif de l'article est de faire ressortir une evaluation globale de ces experiences, afin d'initier un questionnement theorique sur l'horizontalite et la gouvernance dans le secteur communautaire. Le secteur local est particulierement interessant puisque de multiples organisations, pour la plupart a but non lucratif, sont de plus en plus sollicitees pour la prestation de services publics. Pour ce faire, elles sont invitees a mettre leurs expertises en commun par le biais de partenariats horizontaux au sein desquels elles peuvent egalement tirer des avantages. Plus precisement, l'objectif poursuivi est d'explorer si les formes de gouvernance horizontale et decentralisee proposees dans la litterature s'appliquent ou non dans le cas des organismes communautaires et a quelles conditions, notamment en ce qui concerne les raisons qui motivent l'etablissement d'alliances interorganisationnelles; l'elargissement de ces alliances par l'ajout de nouvelles relations; les obstacles rencontres dans le developpement ou le renforcement des partenariats; ainsi que l'apprentissage organisationnel et interorganisationnel qui en decoule.

Avec les concepts de gouvernance et d'horizontalite (4) en toile de fond, l'analyse des cas permet de saisir le poids des structures de pouvoir traditionnelles sur les nouveaux arrangements organisationnels, de meme que d'apprecier l'apport theorique en matiere d'arrangements horizontaux et verticaux. Dans la litterature, la gouvernance se decline en plusieurs versions (5). Pour les fins de cet article, la gouvernance en tant que pratiques de coordination par le biais des reseaux, des partenariats, des forums, etc., sera retenue afin de mieux comprendre les dynamiques qui entourent la mise en place d'une gouvernance plus decentralisee.

L'horizontalite comprend les nombreuses initiatives mises en place et visant a questionner la nature et la forme du travail des gestionnaires publics, dans un contexte organisationnel ou les frontieres entre secteurs d'activites et paliers gouvernementaux sont de moins en moins claires. Dans les cas etudies, la gestion horizontale par le biais de partenariats entre organisations du milieu sera principalement retenue. L'analyse des projets de Quebec en forme est utilisee afin de faire avancer la reflexion sur le concept d'horizontalite et de gouvernance.

Quebec en forme

Quebec en forme est un organisme a but non lucratif, cree en 2002 par un partenariat entre la Fondation Lucie et Andre Chagnon et le gouvernement du Quebec, dans lequel chacun des partenaires contribue a 50% du budget total (6). Entre 2002 et 2006, QEF s'est vu accorder un budget de 24 millions de dollars par ses partenaires financiers pour remplir sa mission. En fevrier 2002, un premier projet pilote voit le jour a Trois-Rivieres. Un an plus tard, en novembre 2002, quatre nouveaux territoires sont developpes : Quebec, Montreal, l'Estrie et l'Outaouais.

Le projet QEF est dedie aux problemes de sante globale des enfants et des jeunes. Plus specifiquement, les problemes de sante touchent les retards de croissance, la mauvaise condition physique, l'obesite et les maladies chroniques qui en decoulent (comme le cancer, le diabete, les troubles cardiovasculaires, etc.), de meme que l'anxiete, la depression et les problemes associes (notamment la faible estime de soi, la violence, la delinquance et le decrochage scolaire). QEF reconnait le fait que certaines conjonctures contribuent au probleme de l'inactivite des jeunes dans notre societe; notamment la diminution du temps et de l'argent accordes a l'education physique et au sport, l'acces limite aux infrastructures et aux endroits reserves a l'activite physique, ainsi que l'augmentation des couts associes a la pratique sportive. A cela s'ajoute egalement le manque de coordination entre les intervenants dans le domaine. Le projet QEF propose donc un programme qui vise la promotion et la participation des enfants a des activites physiques et sportives. La situation est complexe et plusieurs avenues d'interventions sont possibles aupres d'un vaste eventail de clienteles. Or, QEF a choisi de canaliser ses efforts pour intervenir aupres des populations les plus vulnerables, les enfants issus de milieux defavorises. Officiellement, la mission que s'est donne QEF est :

(de) soutenir des communautes qui s'engagent dans le developpement d'une vision commune et dans la mise en oeuvre d'actions durables ayant pour but de favoriser une vie saine et active chez les enfants de quatre a douze ans provenant surtout de milieux defavorises, principalement par l'activite physique et sportive (7).

Le programme d'intervention de QEF repose sur des structures locales appelees Comites d'action locaux (CAL), mises sur pied dans les quartiers ou l'on trouve un fort taux d'ecoles defavorisees, selon l'indice de Pampalon. Le mandat des CAL consiste a evaluer les ressources et les besoins du milieu, a developper et a coordonner localement le deroulement d'une programmation d'activites physiques et sportives diversifiee et adaptee au milieu, laquelle est financee par QEE Typiquement, les CAL regroupent des organismes des milieux municipal, de la sante et des services sociaux, de l'education, du loisir et du sport, tant de type institutionnel que communautaire (et parfois prive), qui sont actifs dans le quartier ou la municipalite ou s'implante le CAL. En Outaouais, les differents CAL se regroupent aussi autour d'une table d'echange regionale, nommee Intercal, a laquelle siegent egalement des organismes a vocation plus regionale. QEF concoit donc les CAL comme des partenariats entre intervenants locaux de divers secteurs, dont le mandat est precisement de travailler de concert, de passer outre les silos verticaux, et de construire des reseaux d'investissement et dechanges de ressources financieres, humaines et materielles, au benefice des enfants de la collectivite. Le partenariat est donc la pierre angulaire du projet, l'idee etant de developper un partenariat qui permettrait la coordination, le developpement et le financement des actions locales dans le but d'une prise en charge communautaire de la qualite de vie et de la sante des enfants et de leurs familles.

Methodologie

Cet article est base sur l'analyse des resultats d'une enquete realisee par le Centre de recherche sur le sport dans la societe canadienne de l'Universite d'Ottawa aupres des partenaires impliques dans les CAL des regions de l'Outaouais et de la Maurice, ainsi qu'aupres des partenaires de l'Intercal de l'Outaouais. Le mandat de l'enquete confiee au Centre par QEF portait sur l'evaluation, le fonctionnement et l'impact de QEF sur les communautes locales. Entre autres, le protocole de l'etude visait a evaluer l'impact de QEF par le biais de deux indicateurs, soit la gouvernance locale et le capital social.

La strategie de verification qui a ete favorisee est l'enquete informative. Celle-ci refere a << l'observation systematique, la theorisation et la determination des faits >> (8). Plus specifiquement, la strategie de verification retenue repose sur l'utilisation de deux methodes de collecte d'information : l'analyse documentaire et l'entrevue semi-dirigee. Tout d'abord, l'analyse documentaire comprend l'examen de tous les documents fournis par les differents partenaires du programme QEF (mission, orientations ou plans d'action, structure organisationnelle, budgets, programmes et objectifs, etc.). Uanalyse documentaire a principalement ete utilisee pour structurer ou completer les informations recueillies lors des entrevues. Tous les partenaires actuels, les anciens partenaires et les partenaires << en devenir >>, tant dans l'Outaouais qu'en Mauricie, ont ete contactes afin de leur demander de fournir de la documentation portant sur leur organisme. L'entrevue semi-dirigee a ete choisie par les chercheurs comme source d'information principale sur la relation que les partenaires entretiennent avec leur milieu, sur la nature de l'organisation et des programmes de chacun, de meme que sur l'impact de QEF sur la collectivite. Les entrevues, d'une duree moyenne de 60 minutes, ont ete menees entre la fin fevrier et la fin mai 2004 dans la region de l'Outaouais et de la Mauricie. Au total, 79 entrevues ont ete realisees (37 en Outaouais et 42 en Mauricie) (9) aupres des partenaires qui siegent, qui ont siege ou qui ont ete invites a sieger au sein du CAL, et aupres des partenaires de la structure regionale (INTERCAL). Uechantillon a ete constitue a partir d'une technique non probabiliste avec echantillonnage par quotas. Plus specifiquement, a partir de la liste des noms de tous les partenaires fournie par QEF, les chercheurs visaient la quasi-totalite de la population, soit 6 a 8 partenaires par CAL ou INTERCAL. Les entrevues ont ete retranscrites et ensuite codifiees a l'aide du logiciel de gestion des donnees qualitatives NVivo7.

Les donnees utilisees dans cet article se rapportent, entres autres, aux impacts de QEF sur la gouvernance, en lien avec les differents partenariats etablis, qu'ils renvoient a la creation de nouvelles relations, au renforcement d'anciens liens ou a la decision (ou au constat) de ne pas s'investir dans de nouveaux partenariats. Il est important de preciser que les CAL des deux regions etudiees ont ete analyses apres une annee environ de mise en oeuvre, temps relativement court pour saisir en profondeur l'impact reel du programme (10).

Le texte est divise en trois parties. La premiere releve les principaux constats tires de la litterature sur la gouvernance et l'horizontalite, afin de mieux comprendre les dynamiques observees dans les partenariats de QEF. Des constats souleves par ces partenariats sont presentes en deuxieme partie, et la troisieme conclut en posant un regard critique sur l'horizontalite et la gouvernance.

La gouvernance et l'horizontalite: reflexion theorique

La gouvernance

Bien que des definitions differentes de la gouvernance puissent etre relevees dans la litterature (11), la gouvernance est en soi un processus de decision qui renvoie: a la complexite accrue de l'environnement--lequel commande aux organisations de s'adapter et d'etablir des liens entre entites gouvernementales et societe civile (incluant le secteur prive); a la capacite relative des gouvernements d'assurer une prestation de services a la fois efficiente et efficace; au partage du pouvoir entre decideurs politiques et fonctionnaires, entre les divers paliers gouvernementaux, entre Etat et societe civile et entre organisations de meme niveaux; a l'utilisation de nouveaux mecanismes de prestation de services; et au contexte de confiance relative du public envers les politiciens et envers les administrateurs publics (12). Le gouvernement ne se rapporte donc plus seulement a des organismes publics. Il inclut un reseau d'institutions et d'organismes (publics, prives, civiques, melanges d'organisations) qui vivent dans un environnement de plus en plus complexe et qui, pour survivre, ont du s'adapter rapidement au changement, innover, apprendre a collaborer et devenir des organisations apprenantes (13).

Hirst presente cinq foyers d'observation du concept de gouvernance (14) dont un comprend des pratiques de coordination par le biais des reseaux, des partenariats, des forums, etc. Les reseaux de politiques s'imposent par les multiples formes que peut prendre la democratie, qui est compatible avec differents niveaux et types d'institutions. La theorie des reseaux tend a comprendre les acteurs selon des caracteristiques relatives a leurs structures, plutot que leurs distinctions individuelles. Les reseaux sont generalement caracterises par des relations stables, non hierarchiques ou evoluent differents acteurs qui ont besoin d'etre interdependants pour agir. Ces acteurs partagent des interets communs au sujet des politiques et echangent des ressources afin de concretiser leurs interets. Les acteurs considerent que la cooperation est le meilleur moyen pour arriver a leurs fins (15). Les reseaux peuvent donc etre consideres comme une forme alternative de gouvernance aux marches ou a la hierarchie, parce qu'ils permettent de fractionner la resolution de problemes dans un sous-systeme d'acteurs specialises et competents dans differents domaines d'activites et de ressources.

Dans ce sens, les reseaux ne servent plus seulement d'outils pour mieux comprendre comment les politiques publiques se developpent mais egalement comment la gouverne se transforme au gre des echanges entre l'Etat et ses partenaires. Les reseaux referent alors a une forme specifique de coordination entre les acteurs, notamment celle de type non hierarchique. Les reseaux deviennent des << toiles de relations continues et relativement stables qui mobilisent et regroupent les ressources necessaires a trouver des solutions collectives a un probleme donne >> (16), ou en d'autres termes, des formes d'interaction et de collaboration de nature substantielle (partage d'objectifs, resolution commune de problemes, etc.) qui vont au-dela du simple fait d'interagir. La gouvernance prend ainsi un sens lorsque le role central de l'Etat est diminue au profit d'une plus grande participation de la societe civique dans la prise de decision:

Le terme traditionnel de gouvernance tend alors a designer desormais un mode de coordination sociale ne presupposant pas l'autonomie, encore moins la souverainete d'un gouvernement public, mais consistant dans l'interaction d'une pluralite d'acteurs << gouvernants >> qui ne sont pas tous etatiques ni meme publics (17).

C'est dans cet esprit que les notions de collaboration et de partenariats deviennent des outils importants pour les acteurs gouvernementaux et externes afin de pouvoir assurer une prestation de services adequate. La gouvernance devient ainsi un moyen de coordination de l'action publique (18) qui peut parfois conduire des acteurs a renoncer a certains gains dans les situations de conflit (19). Dans le contexte de QEF, la nature et l'evolution des relations horizontales et verticales entre les participants, ainsi que de l'apprentissage organisationnel developpe ou non par ces derniers sont des enjeux importants a analyser afin de saisir si une collaboration substantielle prend place. Ce questionnement semble d'autant plus justifie dans le cas d'un programme comme celui de QEF, pour lequel l'attrait de contributions financieres importantes incite les partenaires a former des alliances formelles, informelles, vraies ou de facade, menant potentiellement a un renforcement de la gouvernance locale. Par le biais d'une collaboration interorganisationnelle, l'appropriation d'un champ d'action (ici la prevention par le biais des loisirs et du sport) par les acteurs du milieu contribuerait donc a augmenter la cohesion entre organisations locales, faisant ainsi basculer le pouvoir vertical (des organismes publics vers la base) et renforcant la gouvernance locale. La question est de comprendre si la formation d'alliances est une reponse strategique du secteur communautaire dans le but d'augmenter le pouvoir des organisations locales dans un secteur donne, ou bien un simple reflexe rationnel a l'appat d'un gain financier inespere (20).

L'horizontalite

Dans sa plus simple expression, l'horizontalite est le partage de responsabilites et la gestion d'activites par plusieurs organisations independantes hierarchiquement les unes des autres (21). Globalement, elle peut etre envisagee de trois facons, parfois complementaires : par le biais de la hierarchie, par le biais des marches, ou par le biais des reseaux (22). La gestion horizontale imposee hierarchiquement vient de l'autorite formelle et s'exerce generalement par l'utilisation de mesures centralisatrices (23). La gestion horizontale par le biais des marches se concretise par des echanges et des negociations volontaires entre organisations qui voient des avantages a ce processus. Enfin, la gestion horizontale executee par le biais des reseaux met a profit l'interet et l'engagement des personnes pour des questions de politiques qui resonnent dans leurs taches quotidiennes. C'est une forme de gouvernance, tel que defini precedemment, qui suppose un agencement d'acteurs provenant tant de differentes instances gouvernementales horizontales que de paliers decisionnels verticaux.

L'atteinte ou non des objectifs poursuivis par les acteurs impliques dans des partenariats depend evidemment des personnes impliquees mais egalement des mecanismes de collaboration utilises. L'horizontalite par le biais des reseaux utilise non seulement des mecanismes formels mais egalement des mecanismes informels, lesquels ne font cependant pas l'objet d'ententes specifiques comme c'est le cas dans les mecanismes de marche (24). A ce titre, l'ajustement mutuel est certainement le plus repandu car il met en jeu des professionnels et implique peu de regles. Peu de ressources sont egalement investies et la distribution du pouvoir est decentralisee. Le controle s'effectue par le biais de normes informelles, en vue du gain espere par les organisations. En somme, tous les acteurs (ou organisations) travaillent ensemble mais en fonction de priorites et de buts individuels. Les alliances constituent un mecanisme intermediaire d'ententes informelles tres efficace. Les alliances peuvent prendre differentes formes, notamment celle des coalitions. On y retrouve des professionnels et des administrateurs qui negocient les regles a suivre. Peu de ressources sont investies et le pouvoir n'est pas necessairement centralise. Le controle s'effectue par la ratification des decisions qui visent l'atteinte de buts communs et individuels au sein des organisations (25).

La collaboration interorganisationnelle ne va evidemment pas de soi et suppose a la fois que les partenaires surmontent des ecueils et profitent de contextes avantageux (26). Dans un effort pour mieux comprendre les facteurs de succes de la gestion horizontale, le gouvernement federal canadien a entrepris d'etudier plusieurs experiences horizontales au Canada et d'en tirer des lecons a l'intention des gestionnaires (27). Ces etudes ont le merite de mieux cerner des cas specifiques, en relevant les caracteristiques contextuelles, organisationnelles, politiques et manageriales qui contribuent a leur succes ou leur echec. En cela, il est juste d'affirmer qu'elles sont le reflet d'une pratique et que la gestion horizontale n'est pas une fin en soi (28). Toutefois, ces etudes proposent certains facteurs de reussite qui, lorsque presentes comme << meilleures pratiques >>, soulevent la question de leur exportation dans d'autres contextes que le secteur public. En effet, bien que les conseils ou << lecons tirees >> mettent parfois l'accent sur des dimensions peu precises telles que la necessite d'etablir des objectifs clairs, d'assurer une bonne coordination du projet, de disposer de suffisamment de ressources (humaines, materielles ou financieres) ou de garantir l'adhesion des acteurs impliques aux objectifs du projet, ils orientent les gestionnaires sur certaines conditions pour assurer une gestion horizontale reussie. De la meme facon, les constats tires de l'analyse des partenariats developpes dans le cadre des deux projets de QEF etudies aident a comprendre l'horizontalite et la gouvernance decentralisee. La section suivant presente quelques conditions de collaboration horizontale dans le secteur communautaire.

Les constats souleves par l'experience des partenariats de Quebec en forme

Des partenariats renforces mais non elargis

Les partenariats referent a une multitude d'arrangements interorganisationnels, ce qui est en fait un terme plutot nebuleux et son application loin d'aller de soi:

[...] It suggests a cooperative alternative to the traditional characterization of relationships among the actors involved as competitive, adversarial or hierarchical. Its associations are thus essentially benign, but the implementation of partnership working is not unproblematic. [...] Using the term partnership implies something about how the actors involved are expected to act in relationship to one another. However, the act of naming cannot determine how these relationships will be enacted. The presentation of partnership as "good", but unclear in its meaning, invites consideration to the question good in what way, and for whom? (29)

Dans le cadre de l'analyse des CAL issus de QEF, les partenariats sont compris comme << [...] une action de partage des << avoirs >> et des << savoirs >> de chacun des partenaires, doublee d'une demarche concertee dont les modalites de realisation et les objectifs sont connus et acceptes de tous >> (30).

Les partenariats etablis dans le cadre des projets de QEF decoulent d'un incitatif financier (provenant de QEF) qui peut etre vu, a priori, comme la raison principale pour accepter de developper ou renforcer des alliances entre groupes. De plus, etant donne la nature des organisations impliquees sur le terrain, il est probable que les alliances interorganisationnelles etablies entre les acteurs etudies l'aient ete par besoin d'efficience de certaines des parties impliquees (31). La necessite de partager des ressources physiques, materielles et humaines pour atteindre des objectifs organisationnels individuels tend alors a repondre a une logique de stabilite.

D'autre part, l'analyse des entrevues menees aupres des partenaires de QEF revele certaines pistes de reflexion interessantes relatives a la nature des relations developpees et a la presence d'obstacles au developpement durable de partenariats. Bien qu'un des objectifs de QEF soit de favoriser la prise en charge du milieu, laquelle est mesuree notamment par l'etendue du reseau et par la multiplicite des acteurs impliques, les donnees suggerent un accroissement de l'intensite des relations horizontales entre les participants, mais non un accroissement du nombre de relations. En d'autres termes, les CAL sont caracterises par un renforcement d'alliances deja existantes et non par la creation de nouvelles relations (par ex. entre organisations qui ne collaboraient pas ensemble avant la mise sur pied des CAL). Bien que les repondants soient en principe favorables au developpement de nouvelles relations horizontales, dans les faits, peu de nouveaux acteurs se sont joints aux relations existantes. Il est cependant important de preciser que dans l'ensemble, le maintien ou la creation de liens ou d'echanges depasse largement la quantite de liens rompus.

Ce premier constat souleve deux questions : la premiere a trait a l'evaluation faite par les acteurs impliques de l'importance du developpement de partenariats nouveaux dans la realisation de leurs objectifs organisationnels de meme que ceux de QEE Alors que certains auteurs ont demontre que les organisations peuvent choisir de repondre strategiquement a un environnement financierement incertain par l'accroissement de relations interorganisationnelles (32), les resultats observes tendent vers une relation inverse entre les pressions organisationnelles individuelles et la construction de partenariats, ou ce que Huxham a appele la collaborative inertia, << (...) that is that the output from collaborative arrangements often appears to be negligible or the rate of output to be extremely slow >> (33). Cela dit, dans les cas etudies, une majorite de participants ont affirme qu'il aurait ete souhaitable que de nouveaux organismes se joignent au groupe, notamment parce que ces nouveaux acteurs permettraient d'accroitre les ressources materielles, humaines et financieres disponibles.

Ces premieres observations menent a questionner le sens que prend le mot gouvernance dans le contexte communautaire. Est-il plus pertinent pour les acteurs en presence d'inclure de nouveaux acteurs dans la dynamique actuelle d'offre de services ou de renforcer de nouvelles relations, en forme et en nature, avec les acteurs existants et connus? Cette nuance n'est pas banale. En effet, la decentralisation du pouvoir et la construction de la gouvernance locale passe par le rassemblement d'acteurs interpelles par une meme problematique bien qu'ils evoluent dans des champs d'action distincts. En favorisant le renforcement de partenariats deja existants, il est probable que la concentration du pouvoir demeure entre les mains des partenaires plus importants, notamment ceux qui proviennent des institutions publiques (locales dans les cas etudies). C'est d'ailleurs dans cet esprit que bon nombre de repondants ont identifie les instances publiques (c-a-d. commissions scolaires, CLSC et organisations municipales) comme les leaders du projet a l'interieur des CAL, notamment en raison des ressources qu'elles sont en mesure d'offrir (pret de materiel, pret de locaux, etc.).

Par ailleurs, une explication possible au peu d'interet a inclure de nouveaux acteurs a trait a l'etendue du reseau disponible pour developper de nouveaux partenariats. Les collectivites etudiees etant relativement petites (quartiers, municipalites rurales, etc.), il est possible que les acteurs rencontres travaillent deja en partenariat pour la realisation de leurs mandats respectifs et qu'ils ne voient pas comment de nouveaux liens pourraient etre developpes. Dans ce cas, un organisme comme QEF devrait peut-etre permettre aux acteurs presents de renforcer les liens existants, plutot que de favoriser la creation d'une structure partenariale nouvelle.

Saine mefiance ou reflexe organisationnel

Un deuxieme constat concerne les obstacles rencontres dans le developpement ou le renforcement de partenariats. Pour les acteurs interroges, les partenariats sont vus comme quelque chose de positif en theorie. La pratique releve toutefois des difficultes non negligeables si l'on veut vraiment comprendre l'impact de la gestion horizontale sur la gouvernance. Au nombre des difficultes mentionnees, relevons notamment une certaine mefiance face au developpement de partenariats qui auraient potentiellement un impact negatif sur la quantite des ressources allouees et sur le fonctionnement des rencontres. Cette attitude de mefiance de la part de certains partenaires envers l'elargissement des CAL demontre que l'idee du reseautage le plus large possible n'est pas encore acceptee de tous. Certains participants ne partagent pas l'opinion qu'un reseau devient plus efficace a mesure que le nombre de participants augmente. De plus, il semble y avoir une certaine resistance des organismes communautaires a s'investir pleinement, dans la mesure ou ils craignent de se retrouver en competition les uns contre les autres pour l'obtention d'octrois et de subventions, si d'aventure l'un ou l'autre elargissait son champ d'action pour empieter sur le champ d'un autre. Le respect des champs d'action respectifs semble etre une condition importante de leur collaboration mais demeure une barriere a l'horizontalite. Bien que cette crainte ne soit pas necessairement surprenante (34), elle relativise toutefois la notion de complementarite generalement invoquee comme facteur de succes dans les relations interorganisationnelles.

Peut-on concevoir que les partenariats se creent en forme mais non en substance? Autrement dit, la presence de plusieurs acteurs au sein des CAL garantit-t-elle la construction d'une << substance >> qui serait la locomotive de ces relations plutot que l'inverse? Les acteurs ont-ils reellement avantage a developper ces partenariats? Plus encore, est-il possible que leur interpretation de la substance des << partenariats >>, des << relations horizontales >> et de la << gouvernance locale >> ne renvoient qu'a des idees theoriques interessantes, mais peu pratiques lorsque les contraintes associees (partage de ressources financieres et d'expertise, competition entre organisations, inegalite de pouvoir, partage de juridictions, etc.) deviennent trop lourdes ? Meme dans le milieu communautaire, le poids des arrangements verticaux, ou silos, empeche de faire converger les expertises et les pratiques de chacun.

Apprentissage organisationnel et interorganisationnel

Ces commentaires issus de la reflexion sur les obstacles rencontres par les partenaires de QEF font ressortir un troisieme constat important dans la comprehension de l'apprentissage organisationnel. Bien qu'en mesure d'identifier leurs objectifs organisationnels individuels (amelioration du fonctionnement, implication accrue du public dans les activites et initiation de nouvelles activites), tres peu de repondants se sont prononces de facon explicite sur la nature et sur les objectifs collectifs des partenariats. QEF a donc permis de renforcer le reseautage local et les dynamiques de concertation, mais ce que cela implique echappe en partie a une tres grande majorite des organismes. En d'autres termes, les partenaires ont accepte de se joindre a un reseau interorganisationnel mais agissent en fonction de leurs propres objectifs. Il y a donc lieu de prendre en consideration le manque de clarte sur la nature et les objectifs des partenariats observes par certains comme etant un frein a la bonne marche des dynamiques de concertation.

Ce constat renvoie a la question de l'apprentissage organisationnel qu'ont a acquerir les organismes locaux impliques afin que leurs actions portent audela de leurs juridictions. Les acteurs concernes ne se sont pas necessairement approprie l'exercice de gouvernance horizontale, du moins a cette etape de l'implantation du programme. Les limites observees au niveau de la construction d'une gouvernance locale et horizontale s'expliquent en partie par le fait que le passage a l'horizontalite necessite un apprentissage qui prend du temps. Pour des organismes habitues a fonctionner dans le cadre de programmes sectoriels ou les conditions sont definies d'avance, le passage a une logique de fonctionnement plus partenariale ne va pas de soi. Certes, les partenariats sont souhaitables du point de vue des organismes. Par ailleurs, pour qu'il y ait une horizontalite dans la pratique et pour qu'elle dure, il faut que les participants apprennent a se connaitre, a se faire confiance et a faire confiance aux capacites communes. Cet apprentissage social est essentiel pour assurer qu'un partenariat comme celui mis sur pied par QEF debouche sur une prise en charge reussie et durable du developpement social des collectivites.

Ces trois constats portent a questionner la nature des partenariats horizontaux dans le contexte d'une gouvernance decentralisee. Est-il possible de realiser une vraie gestion horizontale dans le milieu communautaire ou local? Ce secteur, notamment caracterise par un roulement important des employes et une insuffisance des ressources de base quasi chronique pour faire fonctionner leur propre organisation, commande peut-etre une autre logique d'horizontalite que celle decoulant des experiences du secteur public. Le temps et les efforts a investir par les organisations pour que la collaboration et la concertation fonctionnent etant peut-etre trop importants pour etre realisables, l'imposition de partenariats n'est pas vue comme une valeur ajoutee mais bien comme une contrainte additionnelle.

Conclusion

L'analyse des projets de QEF permet de mieux comprendre l'etablissement et l'evolution de partenariats dans le contexte de l'action communautaire. Les cas etudies procurent une comprehension empirique des limites a l'etablissement de partenariats interorganisationnels. Les acteurs impliques, bien que ne refutant pas ouvertement le bien-fonde des partenariats de QEF dans leur formule actuelle, n'y participent pas dans un esprit de partage de buts communs, facteur de reussite pourtant important dans la litterature. Cette acceptation tacite peut se comprendre par le fait que peu de nouveaux acteurs se soient joints aux partenariats, reduisant ainsi les chances de devoir negocier les objectifs a atteindre. Ce resultat confirme la resistance a l'eclatement du travail en silos. La crainte de perdre des acquis est bien reelle dans un secteur ou la delimitation soignee des champs de competences est une condition imperative pour acceder a des opportunites de financement potentielles.

Dans ce contexte, l'apport d'un organisme comme QEF reside dans un renforcement des dynamiques de concertation existantes mais non dans la creation de partenariats innovateurs permettant d'evoluer vers une reelle gouvernance locale, du moins a ce stade precoce de developpement. Le passage a l'horizontalite est un exercice qui prend du temps et qui necessite un apprentissage aussi long, ou la logique verticale cede la place a la logique horizontale dans le comportement et dans la reflexion des acteurs concernes. L'attrait d'un financement additionnel a clairement incite les groupes a faire partie de la structure de QEF. Toutefois, l'analyse suggere que cette structure en tant que base du partenariat n'est peut-etre pas suffisante pour stimuler l'expansion du reseau.

Les cas etudies soulevent egalement la question de l'apprentissage organisationnel necessaire a la pratique des partenariats. Afin de favoriser l'adaptation des structures plus traditionnelles en silos et des facons de faire rattachees aux nouveaux arrangements horizontaux, les acteurs doivent developper une capacite de travail collectif a l'interieur de cette nouvelle dynamique. Cet apprentissage, inherent a la pratique de l'horizontalite, met en evidence un partage du pouvoir different de celui des arrangements verticaux qui, dans certains cas, se revele impossible.

Enfin, au-dela des resultats propres aux deux secteurs etudies, la gestion horizontale doit etre evaluee non pas au regard de ses forces mais bien de ses faiblesses a etre adaptee et adaptable a tous les environnements. Les programmes comme QEF sont construits sur la premisse que les organisations, soient-elles locales, municipales ou autres, doivent collaborer entre elles pour etre qualifiees de reussites. Sinon, de telles initiatives restent une autre forme d'allocation financiere comparable a une subvention, permettant aux organismes concernes de mener a bien leurs propres objectifs et, potentiellement, d'elargir un peu plus leur mandat. Or, pour que de tels programmes atteignent au moins un des objectifs, celui de doter une communaute d'un reseau solide d'organismes qui concourent ensemble a ameliorer la qualite de vies des enfants et de leurs familles, il est necessaire que les formes de gouvernance observees puissent evoluer vers des reseaux plus ouverts a l'inclusion de nouveaux groupes, ainsi qu'au partage d'objectifs communs.

Notes

(1) M.E. Warren, Democracy and Association (Princeton University Press, 2000).

(2) N. F. Bernier, Le desengagement de l'Etat providence, (Montreal: Les Presses de l'Universite de Montreal, 2003).

(3) Pour les fins de ce texte les expressions secteur a but non lucratif et secteur communautaire sont equivalentes.

(4) Le mot horizontalite est ici utilise comme equivalent de gestion horizontale.

(5) P. Hirst, "Democracy and Governance", dans J. Pierre, ed., Debating Governance (Oxford: Oxford University Press, 2000) pp. 13-35.

(6) Voir le site http//www.quebecenforme.org/

(7) ibid.

(8) B. Gauthier, Recherche sociale: De la problematique a la collecte de donnees, 4e edition (Sillery: Presse de l'Universite du Quebec, 2003).

(9) Peu d'organismes sollicites ont refuse de participer ou n'ont pas repondu aux lettres de sollicitation (7/45 en Outaouais, 8/50 en Mauricie).

(10) Au moment de la collecte des donnees, les projets QEF en etaient a leur deuxieme annee en Mauricie et premiere annee en Outaouais. Des rondes subsequentes de collectes de donnees permettront de suivre l'evolution des partenariats.

(11) O. Paye, "La gouvernance: d'une notion polysemique a un concept politologique", Revue Etudes internationales 36-1, (2005), pp. 13-40.

(12) G. Stoker, "Governance as Theory: Five Propositions", International Social Science Journal 50155, (1998), pp. 17-28; A. Armstrong, et M. Mishra, "Ethics and Governance Reforms in Public sectors: A Commentary". Restructuring the "public interest" in globalizing world: Business, the professions and the public sectors, Brisbane, Australie: International Institute for Public Ethics Biannual Conference, 4-7 octobre, 2002.

(13) G. Paquet, "Governance and Disconcertation", Optimum Online 36-1, (2004), pp. 8-46.

(14) Op. cit., Hirst (2000).

(15) T. Borzel, "Organizing Babylon: On the Different Conceptions of Policy Networks", Public Administration- 76, (1998), pp. 253-73.

(16) Id., ibid, traduction libre.

(17) J. Leca, "Ce que l'analyse des politiques pourrait apprendre sur le gouvernement democratique," Revue francaise de science politique 46-1, (1996), p. 129.

(18) Larmour P., "Models of Governance and Public Administration", International Journal of Administrative Science 63-3, (1997), pp. 383-94.

(19) En vertu de la theorie des couts de transaction de O.E. Williamson, trois types de gouvernance peuvent se degager : le marche, l'autorite (hierarchie) et le contrat.

(20) K.G. Provan, K. R. Isett, et H. B. Milward, "Cooperation and Compromise: A Network Response to Conflicting Institutional Pressures in Community Mental Health", Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly 33-3, pp. 488-514.

(21) H. Bakvis et L. Juillet, Le defi de l'horizontalite: ministeres responsables, organismes centraux et leadership, Ecole de la fonction publique du Canada, 2004.

(22) M.P. Mandell et and T.A. Steelman, "Understanding What Can Be Accomplished Through Interorganizational Innovations: The Importance of Typologies, Context and Management Strategies," Public Management Review 5-3, (2003), pp. 197-224; B. G. Peters, La gestion d'un gouvernement horizontal : l'aspect politique de la coordination, Rapport de recherche No 21, Conseil canadien de gestion (1998); G. J. Thompson, F. R. Levacic et J. Mitchell, Markets, Hierarchies and Networks, (London : Sage, 1991).

(23) Ibid., Peters (1998).

(24) E. Bardach, Getting Agencies to Work Together : The Practice and Theory of Managerial Craftmanship (Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 1998); E.R. Alexander, How Organizations Act Together : Interorganizational Coordination in Theory and Practice (London: Gordon and Breach Publishers, 1995); D. L. Rogers et D. A. Whetten, Interorganizational Coordination : Theory, Research and Implementation (Ames: Iowa State University Press, 1982).

(25) V. Lemieux, Les coalitions : liens, transactions et controles (Paris : Presses Universitaires de France, 1998).

(26) N. Burlone, L'impact de la coordination interministerielle sur l'elaboration des politiques publiques : une exploration des facteurs de performance (Montreal : Ecole nationale d'administration publique (these de doctorat), 2001).

(27) Op.cit., Bakvis et Juillet; J. Bourgault (ed.), Horizontalite et gestion publique (Quebec : Presses de l'Universite Laval, 2002); Centre canadien de gestion, L'effort heroique quotidien : les enseignements decoulant de la gestion de projets horizontaux, Table ronde de recherche-action en gestion horizontale, 2001; J. Bourgault et R. Lapierre, Horizontalite et gestion publique, Rapport final (Ecole nationale d'administration publique, 2000); Bureau du Conseil prive, Groupe de travail sur les questions horizontales (Gouvernement du Canada, 1996).

(28) Ibid., Bourgault (2002), p. 334.

(29) Tomlinson F., "Idealistic and Pragmatic Versions of the Discourse of Partnership," Organizational Studies 26-8, (2005), pp. 1169-170.

(30) G. Boutin et F. Le Cren, Le partenariat : Entre utopie et realite (Montreal : Editions Nouvelles, 2004); J. Harvey, M. Levesque, S. Pitre, G. Chiasson, C. Andrew, N. Burlone et L. Bouchard, L'impact des partenariats de QEF en Outaouais et dans la Mauricie: capital social, gouvernance et fonctionnement. Rapport de recherche (Centre de recherche sur le sport dans la societe canadienne, Universite d' Ottawa, 2004).

(31) Oliver C., "Determinants of Interorganizational Relationships: Integration and Future Directions," Academy of Management Review 15-2, (1990), pp. 241-65.

(32) Provan Op. cit.

(33) Huxham C., "Theorizing Collaboration Practice," Public Management Review 5-3 (2003), p. 403.

(34) E. Bardach, "Turf Barriers to Interagency Collaboration," dans D. F. Kettl, H. Milward, H. Binton (dirs.), The State of Public Management (Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1996), pp. 168-92; Institute on Governance, Trampling The Turf: Enhancing Collaboration in the Public Service of Canada, Study prepared for the Deputy Minister Task Force on Horizontal Issues and the Deputy Minister Task Force on Service Delivery (1996).

Nathalie Burlone, Caroline Andrew et Jean Harvey sont professeurs a l'Universite d'Ottawa. Guy Chiasson est professeur a l'Universite du Quebec en Outaouais.