Understanding governance in the digital era: An agenda for public administration research in Canada.

Clarke, Amanda ; Lindquist, Evert A. ; Roy, Jeffrey 等

Digital disruptions and opportunities

How are digital technologies affecting democratic governance in Canada, and how might the digital age bolster or undermine our public institutions and collective problem-solving capacity in the coming years? Governments now face new ways to tailor and deliver services to citizens, can use social media to share information and mobilize or corrode support, and have access to collaborative platforms to facilitate crowd-sourcing inside and outside government. Governments can also capitalize on new streams of evidence to guide policy interventions, not only from "big data" generated from internal administrative operations and citizens' and governments' digital activities, but also from innovation labs, hackathons and advances in social science thinking, as we have seen with global interest in "nudging" and behavioural economics.

At the same time, as the digital age produces unprecedented amounts of data and information that swirl through our societies, we face new balances in power and control shaped by uneven capacity to interpret and manipulate digital data flows. In addition, Clarke and Francoli (2017) identify a tension between popular enthusiasm for digital-era governance, and observations in Canadian public administration literature, which frame the digital age and the frantic pace of information exchange it facilitates as a driver of short-termism, information control and a politicization of the public service (see Marland, Giasson, and Esselment 2017; Marland 2016; Savoie 2003, 2013). Recent concerns over "fake news," filter bubbles, echo chambers and political bots also complicate the assumption that the Internet and enriched democracy necessarily move hand in hand (El-Bermawy 2016; Margetts 2017; McKelvey and Dubois 2017; Owen and Greenspon 2017).

Even more dramatic social and economic shifts are on the near horizon as technologies such as artificial intelligence, automation, robotics, block-chain and algorithmic decision making hit the mainstream. These developments offer governments immense opportunities to produce more efficient and effective services and policies, and might prove crucial in the state's response to mounting social and economic challenges, such as aging societies and climate change that are already highlighting the limits of governments' policy capacity. Yet, these emerging technologies, along with disruptive industries (evident in the so-called "sharing economy" of Uber and Airbnb) and disrupted industries (such as journalism and traditional cable television) also place new pressures on governments to develop regulatory responses at a rapid pace and with an agility typically lacking in large hierarchical organizations.

Most advocates for the transformative potential of digital technology (for example, Tapscott and Williams 2008; Tapscott 1998, 2009, 2010), acknowledge that governments are generally (but not always) ill-equipped to embrace the opportunities of digital technologies relative to business, non-profits and citizens--compare online banking and web-based collective action with government services and public consultations, for example. To keep pace with and leverage an increasingly interconnected, tech-savvy citizenry and non-government actors experimenting with and adopting new technologies--and to account for dwindling fiscal resources in the wake of recent financial crises and mounting social challenges--the dominant thinking in the field calls for wholesale public management reforms. These reforms would see traditional process-heavy, hierarchical machine bureaucracies become more agile and innovative, and open to collaboration internally across previously siloed units of government, and externally, with different levels of government and non-government actors (O'Reilly 2011; Novek 2009, 2015; Margetts and Dunleavy 2013). Still others see an upcoming generation of citizens, political activists, elected officials and public servants operating with a new set of values and practices associated with the digital era--openness, collaboration, peer-production and entrepreneurialism, for instance. This new ethos will test traditional models of governance in Canada, but harnessing the potential of a new fleet of reform-oriented digital-era public servants and citizens may be necessary to ensure that governments embrace the opportunities and weather the challenges that governing in the digital age presents.

Does Canada remain an exemplar?

While Cariada was seen as an international exemplar in the "e-government" movement of the late 1990s and early 2000s, and still remains in the top 25 of the United Nations E-Government Development Index, it is no longer seen as one of the very top performers (United Nations 2016; The Stratford Institute for Digital Media 2012). And outside these rankings, Canada is no longer the first source of inspiration globally for cutting-edge thinking on digital government. Instead, the United Kingdom's Government Digital Service, and its followers in Australia, the United States, and to its credit, Ontario, are praised for their embrace of user-centred design, agile methodology, for revamping Information Technology procurement and recruiting a fleet of technologists to the rank and file of government workforces. Estonia, New Zealand and Singapore have also leapfrogged early e-government leaders such as Canada, ushering in world-class digital services. With interest in the role of ICT in development, countries like Bangladesh are quickly becoming hotbeds of digital innovation. Playing catch up to these international trends, and responding to the disastrous Phoenix pay system failure, the federal government introduced a Canadian Digital Service in its 2017 budget. Yet, this effort alone will likely not suffice to update the federal government's service offerings at scale (Clarke 2017).

Beyond the provision of public services, Canada equally appears a laggard in the domain of digitally-enabled citizen engagement. To be sure, there are pockets of innovation at the municipal level (cities such as Nanaimo and Edmonton were among the first to release open data) and the provincial level (for example, the Government of British Columbia's Citizen Engagement unit). Following these leaders, open data initiatives and official Open Government programs have cropped up in cities, provinces, and in the federal government. Canada is a member of the 70-member Open Government Partnership (Francoli 2014), and so is Ontario. But, Canada is not regarded globally as a first mover on Open Government, despite its early history as an Access to Information trendsetter, and alongside global interest in digital-era Open Government, the federal government in particular has been critiqued for backsliding on its transparency commitments (Legault 2015). Indeed, when discussing digital innovations in citizen engagement and democratic governance, it is countries like Iceland (which crowdsourced the first draft of its constitution) and Brazil (which has undertaken novel forms of online citizen engagement) that are frequently cited, not Canada.

On the other hand, while not necessarily globally recognized as first-movers or as cutting-edge, many federal, provincial, municipal and First Nations governments are adopting digital technology to address their challenges, in some cases in potentially transformative ways. Outside government, organizations such as Code for Canada (set to work with the Ontario and federal governments in 2017), Open North, civic tech and open data communities are also leveraging digital technologies to engage citizens and solve social challenges, with the potential for impressive transformations to Canadian governance. The question remains, however, what this digital transformation consists of--its scale, relationship to previous and ongoing non-digital reforms and significance for Canadian democracy writ large are little understood. Most obviously, we might ask whether Canadian governments that on average lag behind the private sector, political parties, lobbying groups and individual citizens in adopting the technologies and worldviews defining the digital age retain their relevance, legitimacy and power in the digital age. And, despite deficiencies in some governance domains, Canadian governments have proven willing and able to embrace digital technologies to support secretive and largely unaccountable citizen surveillance undertaken in the name of national security, activities that compel us to question the rhetoric of democratic renewal and Open Government punctuating popular theories of digital-era governance in Canada and internationally (Roy 2016; Lindquist 2017).

Canadian scholarship on governance in the digital era

This collection is not the first foray into this changing landscape. Alexander and Pal (1998) took an early look at the implications of digital technology for Canadian democracy, and Allen et al (2001) considered the early experience of the Canadian government with its "Government Online" initiative. Roy (2006) examined the emergence of e-government in Canada while Borins et al.'s (2007) Digital State at the Leading Edge collection provided a wide-ranging look at different functions and leadership pertaining to information management and public administration. Dutil et al.'s (2010) The Service State offered critical perspectives on new possibilities and quandaries for service delivery in the digital age. McNutt (2009) explored online consultation as a means for citizen engagement, and Roy's (2008) "Beyond Westminster governance" examined the tensions between Westminster and digital-network values. While some broached how digital technology might facilitate new governance possibilities (for example, Bourgon 2011), others have considered the darker side of the New Political Governance with prime ministers and governments using new digital tools to assert control over government communications and micro-target campaigns (Aucoin 2012; Bakvis and Jarvis 2012; Marland 2016).

Recent research has focused on the uses and effects of new digital policy instruments, with several articles appearing in Canadian Public Administration. Examples include McNutt (2012) on the web presence of government agencies, McNutt (2014) on the implications of social media for government, Brown (2013) on the implications of new technology for administrative services and central agencies in government as well as for accountability, Glenn (2014) on the modernization of the communications function in different levels of Canadian government, Roy (2008) on mobile technologies, Dutil (2015) on crowd-sourcing, and Kernaghan (2013, 2014a, 2014b) variously on managing channel management, and the ethical dimensions of digital technology and robotics. Work by Canadian scholars published elsewhere includes Clarke (2014) and Clarke and Margetts (2014) exploring different aspects of Open Government, big data and public management reform, Craft (2014) probing the rhetoric and practice with the "open government" movement, Bennett and Lyon (2008) and Bennett et al. (2014) on the ever-broadening reach of surveillance of citizens, and Lindquist (2015) on visualization traditions and policy development.

This is only a sampling of the work done by Canadian public administration scholars. It does not reflect the reports of government, think tanks, and other specialist contributions (but see Flumian [2009a, 2009b] and Johal, Galley, and Molson 2014 for a good survey of the new possibilities for digital-era public administration). But even a quick tour of the Canadian public administration literature shows that it is difficult to cut through the hype to get an accurate picture of what digitization means for the quality, shape and directions of governments and governance: the research has diverse points of departure and focuses on distinct issues and trends, offering little in the way of an integrating framework to put particular tools and progress in certain domains in perspective.

Part of the challenge is trying to concretely assess how governance practice has evolved, which requires taking into account actors inside and outside government, across sectors and across levels of government, including provincial, local and Indigenous communities. (1) Another part of the challenge is that the nomenclature introduced with the digital era excites interest but often obfuscates at the same time. What is one to make of Open Government, open data, social media, and crowd-sourcing when government and big firms can seem less accountable and more closed than ever? A third element of the challenge is that there are so many different domains and issues at play when discussing digital-era governance. Practitioners and researchers cannot ignore the minutiae of these varied phenomenon, and must grapple with more specific questions about how digital technology can/is affecting distinct spheres of government work (policy design, citizen engagement, service delivery, regulation, back-room functions such as information management and information technology, accountability, etc.). Compounding this complexity, progress in these areas varies by department, policy issue and level of government. But alongside these focused domain-specific studies, we still require answers to broad questions about the trajectory and evolution of Canadian governance--particularly the Westminster model of the federal and provincial governments--and the state of Canadian democracy.

To advance thinking in the field and connect the Canadian experience with active international debates on digital-era governance, we need more Canadian public administration scholars "on the case" with richer linkages to specialists in related disciplines and professions, such as computer and data sciences, information and library sciences, communications, design and visual practice, behavioural economics, and foresight. This conversation must also be pan-Canadian and inter-jurisdictional, in particular acknowledging that a networked digital age makes possible and in many cases will necessitate networked jurisdictional solutions. Linking up data, policy making, service delivery and governance structures across Canada's linguistically, geographically and ethnically diverse federal and First Nations' system of government represents both a complex challenge and a significant opportunity that might render the "Canadian experience" an exemplar (or source of cautionary tales) internationally.

Arguably the pressures now felt and promised by digital technologies are similar in reach, scope and disruptive potential as those which led to the Royal Commission on Economic Union and Development Prospects (1982-85). There is no chance that a government will establish a similar commission, but we need a cross-Canada conversation among scholars, practitioners and citizens to appraise the quality of the system of governance and its constituent institutions and practices that we have brought into the digital age, and to construct the system of governance, institutions and practices that take advantage and make the most of what digital tools can offer; indeed, these tools have already changed the way many parts of government work, altered the expectations citizens have of governments, and can reinforce or skew governance in favour of certain interests inside and outside government.

Getting started: an overview

Acknowledging the need for a national conversation on Canadian digital-era governance, in 2014 a group of scholars working across universities, federal and provincial governments, non-profit and private sector institutions and the Institute on Governance joined to launch a multi-year research and engagement agenda, funded through a Social Sciences and Humanities Research Council Partnership Development Grant. This special issue of Canadian Public Administration grew out of this grant and the Digital Governance Partnership it has fuelled.

The collection is comprised of nine papers which explore the potential and challenges of digital-era tools and approaches in diverse domains of Canadian governance. The goal was to assess the state of the Canadian literature, to ascertain if the digital age is producing fundamental challenges or opportunities for governments in those diverse domains, and whether these new developments and possibilities are genuinely new or are a continuation of enduring themes of Canadian public administration. Most importantly, we sought to identify a program of research that could inform a national conversation on Canadian governance in the digital age, looking across governments to how they intersect with other sectors and citizens. While intrigued by digital tools, we endeavoured not to be dazzled by them, recognizing that like all technologies there are upsides and downsides to their adoption, and technologies can variously transform or reinforce existing patterns of governance and public administration.

The first three papers explore different aspects of policy development. In "The Vestiges and Vanguards of Policy Design in a Digital Context," Amanda Clarke and Jonathan Craft consider how digital tools expand and affect not only the existing tool-kit of policy instruments, but also the process of developing policy and the resulting policy mixes. Raising their sights from policy design per se, Dylan Marando and Jonathan Craft consider how the act of advising ministers is changing in their article "Digital Era Policy Advising: Clouding Ministerial Perspectives."A Taking a broader look at how advising and engagement have evolved, Justin Longo considers examples of how governments have adjusted in their use of engagement tools and strategies to seek advice in "Citizen and Stakeholder Engagement into the Digital Era: From Spicer to #Hashtags." Not surprisingly there are overlaps in these perspectives, but together they reveal an exciting range of possibilities, tensions and dilemmas for governments.

The next three papers address several "conventional" areas of public administration that are no less affected by possibilities and developments of the digital era. Based on many years observing e-government, Jeffrey Roy takes stock of how digital tools have intersected with successive public sector reform movements in "Digital Government and Service Delivery: An Examination of Performance and Prospects." Unlike service delivery, which has received a considerable amount of attention by Canadian scholars, Patrice Dutil and Julie Williams in "Regulation Governance in the Digital Era: A New Research Agenda" provide a panoramic view of a governance domain side-swiped by digital transformations, and where scholarship has failed to keep up. Similarly, in "Information Governance in Digitized Public Administration," David Brown and Sandra Toze consider the many challenges confronting the Information Management (IM) functions in government, which not only must keep up with never-ending software and platform technological change alongside an explosion of information production, but also must support all the other functions of government which are increasingly shaped by IM capacity in the public service.

The final three papers offer broader perspectives. In "Canadian Governance in Transition: Multilevel Governance in the Digital Era," Davide Cargnello and Maryantonett Flumian consider the challenges the digital age presents to all governments in Canada, depicting governments as part of distributed governance systems, and exploring the implications for serving and engaging citizens in new ways. In "Accountability and Monitoring Government in the Digital Era: Promise, Realism and Research for Digital-Era Governance in Canada," Evert Lindquist and Irene Huse survey how different streams of research, variously centered on digital technologies or on the state of public administration and governance, have started to converge and point to the need for research on new forms of interactive, dynamic, and citizen-initiated accountability in continuous real-time environments. Given the scope of these papers, we need an overarching view of how these developments work together and where they might take governments and democratic governance in the future. Answering this call, in the final paper, Peter Jones introduces us to foresight methods and sensibilities in "The Futures of Canadian Governance: Foresight Competencies for Public Administration in the Digital Era," which we believe to be an apt way to conclude this collection of primarily exploratory, agenda-setting papers.

Each paper offers panoramic views of possibilities and the literature in their respective domains. It is daunting to look across these domains and consider what they mean for the future of government and governance in Canada. They point to the need for a large systematic program of empirical research on how governments have been evolving and where governance might go as our societies experience rapid changes in the digital age. This is a big task, which is why we have established the Digital Government Partnership. Building on the Partnership's work so far, this collection of papers intends to kick-start a much-needed conversation on the present state and future possibilities for Canadian digital-era governance.

Comprendre la gouvernance a l'ere numerique : Etude theorique canadienne pour l'administration publique

Perturbations et possibilites numeriques

Quelles sont les repercussions des technologies numeriques sur la gouvernance democratique au Canada, et de quelles manieres l'age numerique peut-il renforcer ou saper nos institutions publiques et la capacite collective de resolution de problemes dans les annees a venir? Les gouvernements sont maintenant confrontes a de nouvelles facons d'adapter et de fournir les services aux citoyens, peuvent utiliser les medias sociaux pour diffuser l'information et mobiliser ou corrompre le soutien, ainsi qu'avoir acces a des plateformes collaboratives afin de faciliter l'externalisation ouverte au sein et a l'exterieur du gouvernement. Les gouvernements sont aussi en mesure de tirer parti de nouveaux courants de preuves pour diriger les interventions de politiques; et ceci non seulement a partir de << megadonnees >> produites par les operations administratives internes et les activites numeriques des citoyens et des gouvernements, mais aussi par des laboratoires d'innovation, des hackathons et des progres de reflexion dans les sciences sociales, comme en temoigne l'interet mondial en << petit coup de coude >> et en economies comportementales.

Parallelement, alors que l'age numerique fournit des quantites de donnees et d'information sans precedent tourbillonnant dans nos societes, nous sommes confrontes a de nouveaux equilibres de pouvoir et de controle qui sont definis par une capacite inegale d'interpreter et de manipuler les flux de donnees numeriques. En outre, Clarke et Francoli (2017) distinguent une tension existant entre l'enthousiasme populaire pour la gouvernance de l'ere numerique, et les observations faites dans la litterature sur l'administration publique canadienne, qui formulent l'age numerique et son rythme effrene d'echange d'information comme un imperatif de politique a court terme, de controle d'information et une politisation du service public (voir Marland, Giasson, et Esselment 2017; Marland 2016; Savoie 2003, 2013). Les recentes preoccupations concernant les << fausses informations >>, les bulles de filtres, les caisses de resonance et les robots politiques compliquent aussi l'hypothese qu'Internet et l'enrichissement de la democratie vont de pair (El-Bermawy 2016; Margetts 2017; McKelvey et Dubois 2017; Owen et Greenspon 2017).

Des changements sociaux et economiques encore plus spectaculaires se profilent dans un futur proche, alors que des technologies comme l'intelligence artificielle, la robotique, les chaines de blocs et la prise de decision algorithmique touchent le grand public. Pour les gouvernements, ces developpements offrent d'enormes possibilites pour fournir des services et politiques plus efficaces et efficients, et pourraient s'averer decisifs dans la reponse de l'Etat aux defis sociaux et economiques croissants, tels que le vieillissement de la population et le changement climatique qui soulignent deja les limites des gouvernements en matiere de capacite d'elaboration des politiques. Neanmoins, ces technologies emergentes, ainsi que les industries perturbatrices (dont fait preuve la soi-disant << economie de partage >> d'Uber et AirBnB) et les industries perturbees (telles que le journalisme et la cablodistribution traditionnelle) exercent aussi de nouvelles pressions sur les gouvernements pour elaborer de nouvelles interventions reglementaires avec rapidite et avec une agilite qui fait generalement defaut dans les grandes organisations hierarchiques.

La plupart des defenseurs du potentiel d'evolution attribue a la technologie numerique (p. ex. Tapscott et Williams 2008; Tapscott 1998, 2009, 2010), reconnaissent que les gouvernements sont generalement (mais pas toujours) mal equipes pour saisir les occasions presentees par les technologies numeriques concernant les affaires, les organismes a but non lucratif et les citoyens--a comparer par exemple, la banque en ligne et les actions collectives sur le Web avec les services gouvernementaux et les consultations publiques. Afin de suivre et de miser sur des citoyens et des intervenants non gouvernementaux de plus en plus interconnectes, experts en technologie et qui adoptent les nouvelles technologies--tout en tenant compte des ressources monetaires en baisse decoulant des recentes crises financieres, et des defis sociaux croissants--les idees dominantes dans le domaine en appellent a des reformes generalisees du management public. Ces reformes tendraient a transformer les bureaucraties hierarchiques traditionnelles aux procedures lourdes afin qu'elles deviennent plus agiles et novatrices, ouvertes a la collaboration a l'interne par le biais d'unites gouvernementales prealablement cloisonnees et, a l'externe, par le biais d'intervenants gouvernementaux et non gouvernementaux a differents paliers (O'Reilly 2011; Noveck 2009, 2015; Margetts et Dunleavy 2013). D'autres voient encore une nouvelle generation de citoyens, de militants politiques, d'elus et de fonctionnaires oeuvrant avec un nouvel ensemble de valeurs et de pratiques liees a l'ere numerique : par exemple, ouverture, collaboration, production collaborative et esprit d'entreprise. Bien que cette nouvelle ethique mette a l'epreuve les modeles traditionnels de gouvernance au Canada, il pourrait etre necessaire d'exploiter le potentiel d'un nouveau groupe de fonctionnaires et de citoyens axes sur la reforme de l'ere numerique, cela afin d'assurer que les gouvernements saisissent les occasions et surmontent les defis que la gouvernance presente a l'age numerique.

Le Canada reste-t-il une reference?

Alors que le Canada etait considere comme un exemple de reference international lors du mouvement du << cybergouvernement >> a la fin des annees 1990 et au debut des annees 2000, et qu'il reste toujours parmi les 25 premiers sur l'Index de developpement de l'E-gouvernement des Nations Unies, il n'est plus percu comme l'un des plus performants (United Nations 2016; Stratford Initiative 2012). En dehors de ces classements, le Canada n'est plus la premiere source d'inspiration du gouvernement numerique de pointe sur le plan mondial. En revanche, le Government Digital Service du Royaume-Uni et ses adeptes en Australie, aux Etats-Unis, et c'est tout a son honneur, en Ontario, sont couverts d'eloges pour avoir adopte un concept axe sur l'utilisateur, une methodologie agile, pour moderniser l'approvisionnement en technologies de l'information et pour recruter des groupes de technologues dans le personnel de base des effectifs gouvernementaux. L'Estonie, la Nouvelle-Zelande et Singapour sont aussi passes par-dessus les leaders du cybergouvernement de la premiere heure comme le Canada, en inaugurant des services numeriques de classe internationale. Interesses par le role des TIC pour le developpement, des pays comme le Bangladesh sont rapidement en train de devenir des foyers de l'innovation numerique. Pour essayer de rattraper ces tendances internationales, et en reponse a l'echec desastreux du systeme de paie Phenix, le gouvernement federal a introduit un Service Numerique Canadien dans son budget de 2017. Cependant, ce seul effort ne suffira pas a remettre a niveau les offres de services du gouvernement federal (Clarke 2017).

Au-dela de la prestation des services publics, le Canada semble aussi etre a la traine dans le domaine de l'engagement des citoyens adaptes au numerique. Il est certain qu'il existe des poches d'innovation au niveau municipal (p.ex., des villes comme Nanaimo et Edmonton qui ont ete parmi les premieres a diffuser des donnees ouvertes) et au niveau provincial (p.ex., le Citizen Engagement unit du gouvernement de Colombie-Britannique). Sur les pas de ces chefs de file, des initiatives de donnees ouvertes et des programmes officiels de gouvernement ouvert ont apparu dans les villes, les provinces, et au sein du gouvernement federal. Le Canada est l'un des 70 membres du Partenariat pour un gouvernement ouvert (Francoli 2014), de meme que l'Ontario. Cependant, malgre son passe de lanceur de tendances concernant l'acces a l'information, le Canada n'est pas generalement considere comme un precurseur du gouvernement ouvert; et quoiqu'etant interesse par un gouvernement ouvert de l'ere numerique, le gouvernement federal en particulier a recu des critiques pour faire marche arriere sur ses engagements de transparence (Legault 2015b). En effet, lorsqu'on parle d'innovations numeriques dans l'engagement des citoyens et la gouvernance democratique, ce sont des pays comme l'Islande (qui a fait appel a l'externalisation ouverte pour le premier projet de sa constitution) et le Bresil (qui a entrepris de nouvelles formes d'engagement citoyen en ligne) qui sont souvent cites, et non pas le Canada.

En revanche, bien que non necessairement percus comme precurseurs ou a la pointe de la technologie a l'echelle mondiale, de nombreux gouvernements federal, provinciaux, municipaux et des Premieres Nations adoptent la technologie numerique pour repondre a leurs defis, et ce, de manieres transformatrices dans certains cas. En dehors du gouvernement, des organismes tels que Code for Canada (pret a travailler avec les gouvernements Ontarien et federal en 2017), Nord Ouvert, des communautes civiques de technologie et de donnees ouvertes tirent aussi parti des technologies numeriques pour impliquer les citoyens et resoudre les problemes sociaux, avec la possibilite d'apporter des changements impressionnants dans la gouvernance canadienne. Neanmoins, une question persiste : en quoi consiste cette evolution numerique--son envergure, sa relation avec les reformes non numeriques precedentes et actuelles, et sa portee pour la democratie canadienne dans son ensemble sont peu connues. Il parait evident de se demander si, en adoptant les technologies et les visions du monde qui definissent l'age numerique, les gouvernements canadiens generalement devances par le secteur prive, les partis politiques, les groupes de pression et les citoyens particuliers garderont leur pertinence, leur legitimite et leur pouvoir a l'age numerique. Enfin, malgre des lacunes dans certains secteurs de gouvernance, les gouvernements canadiens se sont montre disposes a adopter les technologies numeriques pour soutenir des activites de surveillance des citoyens, secretes et en grande partie non imputees, au nom de la securite nationale; des activites qui nous forcent a questionner la rhetorique du renouveau democratique et du gouvernement ouvert ponctuant les theories populaires de la gouvernance a l'ere numerique au Canada et a l'international (Roy 2016; Lindquist 2017).

Bourse de recherche canadienne pour la gouvernance a l'ere numerique

Cette collection d'articles n'est pas la premiere incursion dans cet environnement en evolution. Roy (2006) a etudie l'emergence du cybergouvernement au Canada, alors que la collection Digital State at the Leading Edge par Borins et coll. (2007) a offert une ample etude des differentes fonctions et du leadership concernant la gestion de l'information et l'administration publique. The Service State par Dutil et coll. (2010) a presente des perspectives critiques sur les possibilites et les dilemmes pour la prestation de services a l'age numerique. McNutt (2009) a etudie la consultation en ligne comme moyen d'engagement citoyen, et dans "Beyond Westminster gouvernance", Roy (2008) a etudie les tensions entre les valeurs de type Westminster et celles du reseau numerique. Alors que certains ont aborde la maniere dont la technologie numerique pourrait faciliter de nouvelles possibilites de gouvernance (p.ex. Bourgon 2011), d'autres ont envisage le cote plus sombre de la Nouvelle Gouvernance Politique qui permet aux premiers ministres et aux gouvernements de faire usage de nouveaux outils numeriques pour avoir la mainmise sur les communications gouvernementales et les campagnes precisement ciblees (Aucoin 2012; Bakvis et Jarvis 2012; Marland 2016).

Des etudes de recherche recentes se sont penchees sur les utilisations et les repercussions des nouveaux instruments de politique numeriques, dont plusieurs articles ont ete publies dans Administration publique du Canada. Parmi ces exemples, on compte McNutt (2013) sur les implications des medias sociaux pour le gouvernement, Brown (2013) sur les consequences de la nouvelle technologie pour les services administratifs et les organismes centraux du gouvernement, ainsi que pour l'imputabilite, Glenn (2014) sur la modernisation de la fonction de communication a divers paliers du gouvernement canadien, Roy (2013) sur les technologies mobiles, Dutil (2015) sur l'externalisation ouverte, et enfin Kernaghan (2013, 2014a, 2014b) differemment, sur la gestion des modes de prestation, et sur les dimensions ethiques de la technologie numerique et de la robotique. Parmi les travaux d'universitaires publies ailleurs, on trouve Clarke (2014) et Clarke et Margetts (2014) qui etudient differents aspects du Gouvernement ouvert, les megadonnees et la reforme du management public, Craft (2014) investiguant la rhetorique et la pratique liees au mouvement du << gouvernement ouvert >>, Bennett et coll. (2014) traitant de la portee sans cesse croissante de la surveillance des citoyens, et Lindquist (2015) sur les traditions de visualisation et l'elaboration de politiques.

Ceci ne represente qu'un echantillon du travail accompli par les erudits de l'administration publique canadienne. Il ne reflete pas les rapports du gouvernement, les groupes de reflexion, et autres contributions de specialistes (voir Sunil et Galley, 2014, pour une excellente vue d'ensemble des nouvelles possibilites pour l'administration publique a l'ere numerique). Cependant, meme une revue rapide de la litterature de l'administration publique canadienne montre la difficulte de depasser la surmediatisation afin d'obtenir une image precise de ce que represente la numerisation pour la qualite, la forme et les orientations des gouvernements et de la gouvernance : les documents de recherche ayant des points de depart varies et se concentrant sur des questions et des tendances distinctes, offrent peu en matiere de cadre integre pour mettre en perspective les outils et progres specifiques dans certains domaines.

Une partie du defi consiste a evaluer concretement l'evolution de la pratique de gouvernance, ce qui implique de tenir compte des intervenants a l'interieur et a l'exterieur du gouvernement, dans tous les secteurs, a tous les paliers de gouvernement, et en incluant les communautes au niveau provincial, local et autochtone. (2) Une autre partie du defi est le fait que la nomenclature introduite avec l'ere numerique stimule l'interet tout en creant de la confusion. Que doit-on penser du gouvernement ouvert, donnees ouvertes, medias sociaux, et externalisation ouverte alors que le gouvernement et les grandes societes semblent moins imputables et plus fermees que jamais? Le troisieme element du defi est le fait qu'il y a tant de secteurs et de problemes differents en jeu lorsqu'on parle de gouvernance a l'ere numerique. Ne pouvant ignorer les menus details de ces differents phenomenes, les praticiens et les chercheurs sont confrontes a des questions plus specifiques : quelles sont les incidences de la technologie numerique sur les domaines distincts du travail gouvernemental (conception des politiques, engagement citoyen, prestation de services, reglementation, fonctions de soutien comme la gestion de l'information et la technologie de l'information, imputabilite, etc.). Aggravant cette complexite, les progres dans ces domaines varient selon le ministere, l'enjeu politique et le palier de gouvernement. Mais a cote de ces etudes specifiques concentrees sur un secteur, nous avons encore besoin de reponses a de grandes questions sur la trajectoire et l'evolution de la gouvernance canadienne--en particulier le modele Westminster des gouvernements federal et provinciaux--et l'etat de la democratie canadienne.

Afin de faire progresser la reflexion dans le domaine et de relier l'experience canadienne avec les debats animes de la scene internationale sur la gouvernance a l'ere numerique, nous avons besoin de plus de chercheurs-boursiers en administration publique canadienne, ayant des liens plus approfondis avec des specialistes dans les disciplines et professions connexes, telles que les sciences en informatique, les sciences de l'information et en bibliotheconomie, les communications, la pratique de conception et de visualisation, l'economie comportementale, et la prevision. Cette discussion doit aussi etre pancanadienne et intergouvernementale, en portant une emphase particuliere sur le fait que l'age numerique reseaute rend possible et exigera des solutions juridictionnelles reseautees, dans de nombreux cas. La liaison de donnees, prises de decisions, prestation de services et structures de gouvernance a travers un systeme de gouvernement canadien federal et des Premieres Nations qui est linguistiquement, geographiquement et ethniquement varie represente a la fois un defi fort complexe, et une possibilite considerable qui pourrait rendre a l'<< experience canadienne >> son statut d'exemple (ou devenir source d'avertissements) a l'echelle internationale.

Il est probable que les pressions ressenties et promises par les technologies numeriques soient similaires en portee, en envergure et en potentiel de perturbation que celles qui ont mene a la Commission royale sur l'union economique et les perspectives de developpement du Canada (1982-85). Il n'y a aucune chance qu'un gouvernement fonde une telle commission, mais il est necessaire d'avoir une discussion pancanadienne entre chercheurs, praticiens et citoyens afin d'evaluer la qualite du systeme de gouvernance et de ses institutions et pratiques constituantes que nous avons amenes dans l'age numerique; et aussi dans le but de construire un systeme de gouvernance, d'institutions et de pratiques qui profitent des outils numeriques et en tirent le meilleur parti. En effet, ces outils ont deja change la maniere dont travaillent de nombreux secteurs du gouvernement, modifie les attentes des citoyens envers les gouvernements, et sont capables de renforcer ou de fausser la gouvernance en favorisant certains interets internes et externes du gouvernement.

Point de demarrage : une vue d'ensemble

En 2014, apres avoir reconnu la necessite d'avoir une discussion nationale sur la gouvernance canadienne a l'ere numerique, un groupe de chercheurs travaillant dans les universites, les gouvernements federal et provinciaux, des institutions a but non lucratif du secteur prive et l'Institut sur la gouvernance se sont unis pour lancer un programme de recherche et d'engagement s'etalant sur plusieurs annees, et finance par une bourse de developpement en partenariat avec le Conseil de recherches en sciences humaines. Ce numero special d' Administration publique du Canada est le produit de cette bourse et du Partenariat pour la gouvernance numerique qu'il a soutenu.

La collection comprend neuf documents de travail qui etudient les possibilites et les defis des outils de l'ere numerique et leurs approches dans differents domaines de la gouvernance canadienne. L'objectif etait d'evaluer la litterature canadienne, pour determiner si l'age numerique entraine des defis ou des possibilites essentiels pour les gouvernements au sein de ces domaines, et si ces nouveaux developpements et possibilites sont veritablement nouveaux, ou bien une continuation des sujets durables de l'administration publique canadienne. Avant tout, nous avons cherche a identifier un programme de recherche capable d'informer une discussion nationale sur la gouvernance canadienne a l'age numerique, en etudiant comment les gouvernements convergent avec les autres secteurs et les citoyens. Bien qu'intrigues par les outils numeriques, nous nous sommes efforces de ne pas nous laisser eblouir en reconnaissant le fait qu'avec toutes les technologies, il y a des avantages et des inconvenients, et que les technologies peuvent en fait transformer ou renforcer, de manieres differentes, les modeles existants de la gouvernance et de l'administration publique.

Les trois premiers documents de travail se penchent sur differents aspects de l'elaboration de politiques. Dans 'Hie Vestiges and Vanguards of Policy Design in a Digital Context', Amanda Clarke et Jonathan Craft examinent comment les outils numeriques diversifient et ont une incidence non seulement sur les instruments de politiques existants, mais aussi sur les processus d'elaboration de politiques et les melanges de politiques qui en resultent. Dylan Marando et Jonathan Craft, visant plus haut que la conception de politiques en soi, examinent la facon dont le conseil aux ministres subit des changements dans leur article 'Digital Era Policy Advising: Clouding Ministerial Perspectives'.A Dans une perspective plus vaste sur l'evolution du conseil et de la participation, Justin Longo examine des exemples sur l'adaptation des gouvernements dans leur utilisation d'outils de participation en ligne et de strategies pour trouver des conseils dans 'Citizen and Stakeholder Engagement into the Digital Era: From Spicer to #Hashtags'. Il n'est pas etonnant qu'il y ait des chevauchements dans ces perspectives, mais elles revelent ensemble une gamme interessante de possibilites, de tensions et de dilemmes pour les gouvernements.

Les trois prochains articles abordent plusieurs secteurs << conventionnels >> de l'administration publique qui ne sont pas moins affectes par les possibilites et les developpements de l'ere numerique. Dans 'Digital Government and Service Delivery: An Examination of Performance and Prospects', fonde sur de nombreuses annees d'observation du gouvernement electronique, Jeffrey Roy fait le point sur la maniere dont les outils numeriques ont intersecte des mouvements de reforme successifs du secteur public. Contrairement a la prestation de services, qui a fait l'objet de beaucoup d'attention de la part de chercheurs canadiens, dans 'Regulation Governance in the Digital Era: A New Research Agenda', Patrice Dutil et Julie Williams offrent une vue panoramique d'un secteur de gouvernance qui a ete ebranle par les transformations numeriques, et a ete laisse de cote par les erudits. De meme, dans 'Information Governance in Digitized Public Administration', David Brown et Sandra Toze examinent les nombreux defis qui confrontent les fonctions de la gestion de l'information au sein du gouvernement, qui non seulement doivent suivre l'evolution technologique sans fin des logiciels et des plateformes, doublee d'une explosion de production d'information, mais qui doivent aussi appuyer toutes les autres fonctions du gouvernement qui sont de plus en plus determinees par la capacite de gestion d'information dans la fonction publique.

Les trois derniers articles offrent des perspectives plus vastes. Dans 'Canadian Governance in Transition: Multilevel Governance in the Digital Era', Davide Cargnello et Maryantonett Flumian etudient les defis presentes par l'age numerique a tous les gouvernements du Canada; ils decrivent les gouvernements comme faisant partie de systemes de gouvernance distribues, et analysent les implications de servir et d'engager les citoyens de nouvelles facons. Dans 'Accountability and Monitoring Government in the Digital Era: Promise, Realism and Research for Digital-Era Governance in Canada', Evert Lindquist et Irene Huse examinent comment differents domaines de recherche axes de manieres variees sur les technologies numeriques ou sur l'etat de l'administration publique et de la gouvernance, ont commence a converger et indiquent le besoin de rechercher de nouvelles formes d'imputabilite interactive, dynamique et a l'initiative des citoyens, dans des environnements continus en temps reel. Etant donne l'envergure de ces documents de travail, il est necessaire d'avoir une perspective globale sur la facon dont ces developpements peuvent se concilier et ou ils meneront les gouvernements et la gouvernance democratique dans l'avenir. En reponse a cet appel, le dernier article de Peter Jones et Nenad Rava 'The Futures of Canadian Governance: Foresight Competencies for Public Administration in the Digital Era', nous introduit aux methodes et sensibilites de prevision, ce qui nous semble etre une facon appropriee de conclure cette collection de documents de travail preliminaires et etablissant un programme.

Chaque document de travail offre une vision generale de possibilites et des ecrits dans leurs domaines respectifs. Il est intimidant de regarder l'ensemble de ces secteurs et de peser leur signification pour l'avenir du gouvernement et de la gouvernance au Canada. Les auteurs soulignent le besoin de developper un grand programme systematique de recherche empirique sur la facon dont les gouvernements ont evolue, et ce qu'il adviendra de la gouvernance alors que nos societes subissent des changements acceleres a l'age numerique. Cela represente une enorme tache et la raison pour laquelle nous avons fonde le Partenariat pour un gouvernement numerique. En s'appuyant sur le travail du Partenariat accompli a date, cette collection d'articles a pour objectif d'amorcer une discussion fort necessaire sur l'etat present de la gouvernance canadienne a l'ere numerique, et sur ses possibilites d'avenir.

Notes

(1) Think of citizens, communities, elected leaders with governments versus those in opposition, firms, interest groups and associations, watchdogs, consultants and experts, universities, service providers, public service institutions (and departments and agencies), media, data holders (producers, custodians, users), etc.

(2) Penser a citoyens, communautes, dirigeants elus avec les gouvernements plutot que ceux en opposition, les entreprises, groupes d'interets et associations, chiens de garde, consultants et experts, universites, fournisseurs de services, institutions de la fonction publique (ministeres et organismes gouvernementaux), medias, detenteurs de donnees (producteurs de donnees, depositaires de donnees, utilisateurs), etc.

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Amanda Clarke is Assistant Professor, School of Public Policy and Administration, Carleton University, Ottawa, Ontario. Evert A. Lindquist is Professor, School of Public Administration, University of Victoria, Victoria, British Columbia. Jeffrey Roy is Professor, School of Public Administration, Dalhousie University, Halifax, Nova Scotia. We thank the reviewers for comments on all of the articles in this collection and Denis Saint-Martin who, in his capacity as Associate Editor, coordinated the peer-review process.

[Correction added on 7 Dec 2017, after first online publication: The title for Dylan Marando and Jonathan Craft's article, "Digital Era Policy Advising: Clouding Ministerial Perspectives", has been corrected and indicated by the symbol A.]