L'engagement civique local: de l'incantation generique a la valorisation segmentee.

Divay, Gerard

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Actualite de l'engagement civique

Les preoccupations a l'egard de la citoyennete active cormaissent un regain d'interet, autant dans les organismes internationaux (Nations Unies 2008; OCDE 2009), les administrations publiques a divers paliers de gouvernement que dans les milieux academiques. Jocelyne Bourgon presente l'engagement civique "as a vehicle for co-production, co-creation and co-innovation of public goods" (Bourgon 2009 : 320). La popularite de l'engagement civique vient de ce qu'il est percu et presente comme un antidote efficace, voire miracle, contre certains maux du systeme politique actuel et de la societe : les deficits democratiques, la perte de confiance dans les institutions et la perte de legitimite des politiques (Michels et De Graaf 2010; Fung 2011). Ce discours n'est pas sans effet. Les initiatives pour stimuler l'engagement civique, sans etre nouvelles, se multiplient, notamment au niveau local. Un furetage sur les sites Web des grandes villes canadiennes en donne quelques indices, avec parfois des pages consacrees a l'engagement civique. Ce theme est cultive de bien des facons. Tantot, il vise specifiquement la prise de parole par les citoyens dans le cadre de processus formels de prise de decision. Tantot, il englobe l'ensemble des implications des citoyens dans la vie de la communaute. La premiere conception, plus etroite, est la plus frequente; mais la seconde, plus diffuse, est parfois explicite. La mise a l'agenda municipal de l'engagement civique sous diverses formes detonne par rapport a certaines representations courantes de la municipalite comme etant pourvoyeuse de services et comme democratie anemique. Elle souleve donc plusieurs questions : pourquoi dans le contexte actuel, la municipalite se preoccupe-t-elle specifiquement de l'engagement civique? Devrait-elle le faire davantage? Quelle est sa responsabilite dans la promotion des differentes formes d'engagement? Comment peut-elle s'en acquitter? Cet article esquisse des reponses a ces questions, en trois temps. Une premiere section explore les raisons pour lesquelles la question de l'engagement civique gagne en acuite dans un contexte de transformation du role des municipalites, tout en revelant des tensions profondes entre democratie et gouvernance locales. Une seconde section presente une typologie des roles du citoyen qui permet de reperer et d'apprecier les diverses formes d'engagement civique local. La derniere section souligne les defis de management que pose la stimulation d'un engagement civique differencie.

Contexte et enjeu de la promotion de l'engagement civique local

La notion d'engagement civique necessite quelques clarifications avant d'examiner les raisons de son regain d'actualite. De nombreux discours officiels pronent l'engagement civique sans le preciser et, au plan academique, des chercheurs de plusieurs disciplines s'y interessent avec des cadres de reference bien differents. Le gestionnaire municipal, dans son obligation d'agir et de donner sens a son action, doit etre impregne de ces diverses interpretations tout en balisant les objets de son action.

Les differentes significations du terme courant d'engagement suggerent certaines de ces balises. L'engagement entre deux acteurs recouvre deux actes differents selon le point de vue et l'initiative. Dans un cas de figure, l'engagement est du recrutement : l'un embauche l'autre. Dans un autre cas, l'engagement est de l'adhesion ou de la souscription : l'un s'engage envers l'autre. L'engagement peut etre plus ou moins formel, meme s'il comporte toujours une obligation contractuelle, morale ou materielle.

L'engagement, surtout dans le deuxieme cas de figure, fait aussi intervenir le registre de l'emotion et s'accompagne d'attachement.

L elargissement du role des municipalites se traduit par des evolutions dans le regime de citoyennete local qui interpellent l'engagement civique sous une forme ou sous une autre

L'engagement dit << civique >> reprend-il ces differentes acceptions courantes? Les definitions de l'engagement civique abondent. Elles introduisent souvent plusieurs termes parents, en particulier ceux de participation, d'involvement, de volunteering. Pour certains auteurs, l'engagement civique qualifie la participation dans ses degres d'intensite les plus eleves (Graham et Phillips 1998). La difference principale entre les definitions de l'engagement civique tient a la place accordee a la participation politique (Sherrod, Flanagan et Youniss 2002); dans certaines definitions, l'engagement civique se deploie avant tout dans le cadre de la vie politique (elections, participation aux debats et aux decisions); dans d'autres, il se manifeste aussi dans la vie sociale a travers des comportements et des initiatives qui traduisent une preoccupation a l'egard des autres et de la collectivite. Le qualificatif de civique lie l'engagement a la citoyennete. Pour que ce lien entre engagement et citoyennete fasse sens, il ne faut pas que la citoyennete soit concue seulement comme un statut conferant des droits aux membres d'une collectivite. Elle doit aussi etre envisagee de maniere dynamique, comme un processus d'appropriation (YalcinHeckmann 2011), une pratique (Durose, Greasley et Richardson 2009), comme l'ensemble des actes (Isin 2008) par lesquels les membres d'une collectivite s'approprient, utilisent leurs droits et concretisent leur appartenance a la collectivite. L'engagement civique manifeste l'exercice de la citoyennete.

L'insistance officielle sur l'intensification de l'engagement civique local serait-elle alors symptomatique de nouvelles problematiques dans l'exercice de la citoyennete au niveau local?

Un contexte propice aux incantations a l'engagement civique local

Selon plusieurs acteurs municipaux (FCM 2010) et observateurs, le role des municipalites evolue; le perimetre de responsabilite municipale connait une phase d'elargissement assortie de tensions fiscales. Cet elargissement, certes hesitant et incertain, peut etre caracterise par l'ajout a la fonction traditionnelle de fourniture de services (elle-meme en renouvellement), d'un role << d'agents de changement societal et etatique >> (Divay et Dedja 2010). Cette evolution a des repercussions sur l'exercice de la citoyennete locale qui peuvent etre reperees et regroupees selon les grandes dimensions des << regimes de citoyennete >> elabores par Jenson et Phillips (1996):

A citizenship regime embodies four key dimensions: the mix of responsibilities between the state, the market and community; the rights and responsibilities of citizens; access to the political power that facilitates the development and protection of these rights and responsibilities; and a sense of identity or belonging that results from how one is treated as a member of the political community (Phillips 2006: 10).

L'elargissement du role des municipalites se traduit par des evolutions dans le regime de citoyennete locale cjui interpellent l'engagement civique sous une forme ou sous une autre. Evoquons brievement les principales tendances (1).

Sur la dimension du partage des responsabilites, deux tendances intensifient les relations entre les municipalites, les entreprises, le monde associatif et les citoyens; la premiere origine des modifications dans les rapports entre le local, le central et l'autre renouvelle les pratiques de management municipal. Les municipalites sont de plus en plus impliquees dans les politiques centrales (essentiellement provinciales). Elles sont sujettes a davantage de normes, en particulier dans le domaine de la securite et de l'environnement. Mais surtout elles sont incitees a prendre des initiatives qui peuvent contribuer a l'atteinte des objectifs centraux. Les trois grands chantiers du developpement durable abondent en exemples; le developpement economique local mise en bonne partie sur les ressorts endogenes du milieu, dans un contexte ou la competitivite territoriale est consideree comme incontournable, et suppose une mobilisation generalisee de tous les acteurs locaux, pas seulement des gens d'affaires. Le developpement social s'impose aux municipalites (quelles que soient leurs reticences dans ce domaine) en raison de l'importance et de la visibilite locales de diverses problematiques sociales et des efforts requis de tous les acteurs dans la lutte contre la pauvrete. La protection de la viabilite des ecosytemes appelle, par-dela le respect des exigences reglementaires, de nouvelles facons d'habiter, de se deplacer, de consommer. Les municipalites deviennent ainsi parties prenantes dans la promotion de certains modes de vie--mouvement renforce par d'autres injonctions societales du temps present comme l'apprentissage de saines habitudes de vie ou le developpement des pratiques culturelles. Ce mouvement sensibilise davantage les municipalites a l'importance de l'engagement civique sous forme individuelle ou associative. Ces dernieres sont appelees a transiger avec un eventail de groupes beaucoup plus large que leurs principaux partenaires traditionnels (milieux d'affaires et associations sportives et culturelles) et elles sont conscientes de leur dependance a l'egard de l'engagement de chaque citoyen pour la reussite de leurs initiatives; notamment en ce qui concerne l'environnement, l'effet des mesures incitatives depend en partie du sens civique dont font preuve les groupes cibles (OCDE 2011).

La deuxieme tendance, au plan des pratiques de management municipal, touche les rapports entre les municipalites et le secteur prive a but lucratif. Ce secteur occupe depuis longtemps une place centrale dans la production des activites municipales, par l'importance budgetaire de l'approvisionnement en biens et services ainsi que pour la construction et l'entretien des equipements et infrastructures. La recherche d'une performance mesuree, les contraintes fiscales et les developpements technologiques incitent les municipalites a envisager davantage l'impartition au prive de certaines activites. Et les questions d'ethique relatives aux contrats peuvent a l'occasion stimuler l'interet des citoyens pour la vie municipale--condition prealable a divers degres d'engagement dans la vie municipale.

Les evolutions dans cette premiere dimension du regime de citoyennete ont des repercussions sur la deuxieme dimension et se traduisent par de nouvelles inflexions du discours sur les droits et responsabilites. Les discours et les pratiques du monde municipal sur ce sujet paraissent inspires par trois figures types du citoyen et par un modele de citoyennete active.

La premiere figure, classique, est celle de l'electeur, acteur cle de la democratie locale. Ses droits fondamentaux de participation a la vie de l'institution municipale, par le vote et la parole, se sont enrichis au cours de la derniere decennie par la reconnaissance du << droit >> d'etre bien informe, qui resulte des obligations nouvelles imposees aux municipalites sur la reddition de comptes et la diffusion des informations. Ses responsabilites ne sont guere soulignees, hormis les exhortations usuelles en periode electorale.

La deuxieme figure type, en partie inspiree du Nouveau Management Public, s'est progressivement dessinee au cours des deux dernieres decennies et occupe maintenant une place souvent dominante : celle du client. Le citoyen client se voit reconnaitre une sorte de droit a etre bien servi en tout temps que certaines municipalites consacrent par une Declaration de service aux citoyens et dont elles mesurent le respect par des sondages de satisfaction plus ou moins sophistiques. La figure du client n'est guere assortie d'obligation de sa part, si ce n'est un principe general de respect. En outre, elle peut biaiser la perception de l'action municipale et de la citoyennete locale. Le << service >> municipal comprend, dans des proportions variables selon les domaines, deux composantes intriquees : imposer des contraintes aux comportements des citoyens et offrir une utilite, c.-a-d. un bien ou un service necessaire ou apprecie des citoyens. Le discours municipal sur le client a souvent tendance a ne souligner que l'offre d'utilite en reponse a une demande, individuelle ou collective.

La troisieme figure est celle du citoyen, entendu dans un sens englobant; on pourrait dire du concitoyen en raison de l'insistance mise sur son immersion active dans la vie de la Cite. Les << droits >> qui lui sont attribues ne fixent pas seulement des attentes legitimes a l'egard de l'administration municipale; ils touchent l'ensemble des fonctionnalites (activites et services) de la collectivite qui facilitent le developpement personnel. Cette troisieme figure ressort de la Charte montrealaise des droits et responsabilites qui s'apparente a certains egards a la Charte europeenne des droits de l'homme dans la ville adoptee par un reseau de villes europeennes. Cette troisieme figure du citoyen integre toutes les formes d'engagement civique requises par les evolutions notees sur la premiere dimension. Les droits du citoyen, arrimes a des engagements de la Ville, sont contrebalances par une responsabilite de respecter le droit des autres, de poser des gestes conformes aux orientations collectives et de faire preuve d'une citoyennete active.

Les evolutions sur les diverses dimensions du regime de citoyennete locale, en grande partie impulsees par la transformation du rapport entre le local et le central, poussent les municipalites a depasser leur ancien modele logique d'action, celui d'une entreprise de production de services publics en controle de ses moyens, pour s'ouvrir a l'apport de tous les citoyens et de toutes les organisations de leur territoire

Le modele de reference est justement celui de la citoyennete active, manifestee dans des prises de parole, des engagements politiques et communautaires. Il capte la majeure partie de l'attention publique et academique. Dans l'analyse de Pammett, un bon citoyen, selon les Canadiens, allie << service >> aux autres, << action >> dans la politique et la consommation, ainsi que respect des obligations legales et fiscales (Pammett 2009). D'autres etudes mentionnent que la comprehension de l'engagement civique inclut une dimension de connexion sociale et d'altruisme (Forse et Guibet Lafaye 2008; Zaff et al. 2010), sans que l'association entre ces diverses dimensions ne soit etroite, comme le montre la relation ambigiie entre le capital social et les normes de citoyennete (Zmerli 2010). Par contre, en dehors du citoyen << actif >>, les multiples gestes et conversations par lesquels les citoyens prouvent leur appartenance a une meme collectivite sont moins valorises. Le << civisme ordinaire >> (Pharo 1991) est pourtant le terrain d'exercice local ou s'arbitre la tension entre espaces public et prive (Patsias et Patsias 2006).

La representation du citoyen << actif >>, fortement valorisee, ne fait pas de place a cette pesanteur quotidienne et sans eclats de la citoyennete et de ce fait, implicitement, la relegue dans l'image contraire de passivite. La routine civique, aussi banale soit-elle, n'a pourtant rien de passif; elle implique le renouvellement incessant de multiples << engagements pris au quotidien >> (Pennec 2004). Les citoyens ordinaires font preuve d'une citoyennete agissante.

Par ailleurs, les politiques centrales qui font appel a la contribution accrue des municipalites sont l'une des sources de multiplication des dispositifs de gouvernance au niveau local

La troisieme dimension du regime de citoyennete, celle de l'acces au pouvoir politique, connait elle aussi certaines evolutions au plan municipal. Certes, la vitalite des partis politiques municipaux ne semble pas s'affermir (Breux et Bherer 2011). Mais certains canaux de communication entre les citoyens, les groupes et les elus se sont developpes. Les formules de consultation des citoyens individuels se sont sophistiquees. Les concertations avec les groupes du milieu sur diverses thematiques se sont multipliees, au point de voir surgir un syndrome << d'hyperconcertation >> (Bourque 2008). Surtout, le deploiement d'Internet dans les municipalites facilite et personnalise les communications entre les citoyens individuels et l'administration municipale au plan politique avec les elus et surtout au plan administratif pour la transmission de requetes, de signalements et de commentaires. Par-dela la transmission de demandes personnelles, les citoyens peuvent ainsi attester de leurs preoccupations a legard de leur milieu de vie. Ces divers canaux offrent certes de nouveaux moyens d'influence, sans qu'il soit possible de conclure a une reelle augmentation de leur pouvoir.

Sur la quatrieme dimension du regime de citoyennete, qui est le sentiment d'identite et d'appartenance, les municipalites cultivent de plus en plus la citoyennete locale au niveau des emotions. Elles redoublent d'effort et d'emulation pour se doter d'une identite locale specifique, susceptible de renforcer le sentiment d'appartenance des residents a leur territoire et d'accroitre leur attractivite pour d'eventuels investisseurs ou migrants, dans le cadre de campagnes de marketing territorial. Il est a noter que l'affirmation d'une distinction dans des images de marque ne touche souvent pas les activites de l'organisation municipale comme telles; elle insiste plutot sur certaines caracteristiques intangibles de la collectivite. L'impact reel de ces efforts sur le sentiment d'appartenance n'est pas connu. Cependant, plusieurs experiences portent a croire que la fierte locale reste un ressort energisant dans la stimulation des engagements civiques pour la realisation de projets collectifs locaux.

Bref, les evolutions sur les diverses dimensions du regime de citoyennete locale, en grande partie impulsees par la transformation du rapport entre le local et le central, poussent les municipalites a depasser leur ancien modele logique d'action, celui d'une entreprise de production de services publics en controle de ses moyens, pour s'ouvrir a l'apport de tous les citoyens et de toutes les organisations de leur territoire. Il n'est donc pas surprenant que l'engagement civique gagne en actualite, sous toutes ses formes, aussi bien par les diverses implications possibles dans l'institution municipale que par les differentes contributions a la vie de la communaute. Ces deux spheres d'engagement civique local se chevauchent, mais peuvent etre dissociees dans l'experience des citoyens, comme le manifeste en particulier, les figures du everyday maker ou du everyday fixer (Hendriks et Tops 2005), des citoyens qui s'activent pour realiser des projets concrets dans leur milieu, sans forcement valoriser la participation politique. La complexite des relations entre les diverses formes d'engagement civique (Vigoda-Gadot et Cohen 2004; Gastil et Xenos 2010; Hurenkamp, Tonkens et Duyvendak 2011) doit etre reconnue pour mieux encourager leur diversite.

Mais la stimulation simultanee de toutes les formes d'engagement civique local est susceptible d'exacerber certaines tensions fondamentales dans la vie publique locale. En effet, l'intensification de l'engagement civique dans les divers domaines de la vie collective locale (culturel, sportif, economique, social, environnemental...) amene les municipalites a agir de plus en plus en mode gouvernance plutot que gouvernement, c'est-a-dire a recourir a des dispositifs partenariaux qui misent a la fois sur l'autonomie et la collaboration des divers acteurs. Pour leur part, les appels a un engagement politique plus prononce dans le cadre de mecanismes traditionnels ou de type participatif visent a renouveler la democratie locale. Or, democratie et gouvernance locales ne convergent pas spontanement (Jouve 2005; Blakeley 2010). La promotion de l'engagement civique met en jeu l'evolution de leur relation. Comment, dans une collectivite a fort degre d'engagement civique sous toutes ses formes, democratie et gouvernance peuvent-elles s'arrimer? Sans entrer dans une revue de tous les aspects de leur relation (Melo et Baiocchi 2006), esquissons l'enjeu essentiel que souleve la promotion de l'engagement civique.

L'enjeu d'un croisement novateur entre democratie et gouvernance locales

La promotion de l'engagement civique peut-elle deboucher sur de nouvelles formes d'articulation locale de la gouve nance et de la democratie?

De maniere specifique, peut-elle amener un croisement de certaines de leurs proprietes habituellement reconnues? La gouvernance est souvent associee a l'efficacite collective et la democratie a la possibilite pour chacun d'avoir une voix qui compte. L'enjeu ne serait-il pas d'aboutir a une democratie effective (2) et a une gouvernance democratique?

L'effectivite d'une democratie s'evalue par la qualite de ses processus et par ses accomplissements. La qualite des processus que les ecrits sur la democratie sous toutes ses variantes ont bien codifiee (Beaumont et Nicholls 2008), vient des mecanismes institutionnels qui permettent minimalement a chacun de se coaliser et de choisir ses representants; idealement, de pouvoir s'exprimer et participer aux decisions en continu, des procedures de deliberation qui facilitent une prise en compte de tous les points de vue et la construction d'une solution eclairee. Plus fondamentalement, elle se revele dans le tonus de l'esprit democratique, cette propension a accepter apres deliberation, une subordination des interets particuliers a un interet public (3) (Bozeman 2007; King et Chilton 2009), propension souvent mise a rude epreuve au niveau local, faut-il le souligner? En effet, le public commence lorsqu'un comportement prive ou une transaction entre acteurs prives engendre des effets sur d'autres personnes ou lorsqu'un aspect d'une situation affecte plusieurs citoyens (Dewey [1927] 1991; Fyfe et al. 2006). Les externalites des comportements (pollution, congestion, animation du milieu, design urbain...) et les conditions collectives de milieu (infrastructures, population, marche de l'emploi...) sont donc des questions majeures pour le public local. Dans plusieurs cas, l'interet public local ne reste pas un principe abstrait; il rentre dans le vif de l'experience quotidienne des citoyens, comme l'illustrent les cas de nimbyisme aigu.

L'engagement civique comme manifestation de l'exercice de la citoyennete se teste fondamentalement dans des comportements

L'efficacite democratique depend donc d'abord de la qualite des processus puisque la democratie est avant tout un processus de prise de decision sur les questions << publiques >>; mais elle se manifeste aussi par des accomplissements dans les conditions collectives du bien-etre individuel. Selon Peters (2010), nous sommes dans une ere "d'output democracy". L'effectivite de la democratie locale dans sa capacite a livrer des resultats peut s'evaluer par la performance de la municipalite dans ses quatre grandes fonctions societales proposees par Stoker (2011) : la production d'identite, de developpement economique, de bien-etre et la coordination des styles de vie. Les deux premieres fonctions ont ete evoquees comme elements de contexte propices a l'engagement civique. Le traitement des deux autres fonctions interpelle aussi l'engagement civique et la citoyennete. La coordination des styles de vie est confrontee a des tensions qui s'accroissent avec l'heterogeneisation de la population locale, selon des differences socio-culturelles ou selon des choix personnels de mode de vie (par exemple, les tensions entre cyclistes et automobilistes). La cohabitation harmonieuse sur un meme territoire de citoyens avec des choix personnels met souvent a l'epreuve les attitudes democratiques.

Le bien-etre est entendu comme l'ensemble des services offerts aux citoyens; leur production fait appel a l'engagement des citoyens et leur distribution est strategique sur une dimension de la citoyennete. La collaboration des citoyens est productrice de qualite dans plusieurs services municipaux, surtout si cette qualite est saisie au niveau des situations (par exemple, la securite dans la circulation). La distribution sociospatiale des services module les avantages lies a l'appartenance a une collectivite et refere au troisieme degre historique de citoyennete que Marshall a qualifie de citoyennete sociale, apres les citoyennetes civile et politique (Zmerli 2010). La citoyennete sociale implique que tous les membres d'une meme collectivite aient un acces, potentiel et reel, a un minimum semblable de biens et services, autant publics que prives. Les citoyens d'une municipalite ont tous acces aux services municipaux; mais l'intensite des benefices recus est variable, selon la localisation (variation spatiale dans l'offre, par exemple pour les trottoirs, l'eclairage, les parcs), selon les limites de capacite des equipements (recreatifs, sportifs, culturels, ou de transport en commun et de logement), et selon des preferences individuelles pour la pratique de certaines activites. Meme si les municipalites sont sensibles au principe d'egalite (comme le montrent entre autres les preoccupations sur l'accessibilite aux services pour les handicapes), elles ne traitent guere son application concrete. De maniere symptomatique, par exemple, les statistiques dans le domaine des loisirs et de la culture abondent en donnees de frequentation globale sur les activites, mais sont plus avares sur le pourcentage de la population, en general par quartier ou par categorie, qui y participe. Les premiers chiffres eclairent sur les activites de l'organisation municipale; mais seuls les seconds permettraient d'en apprecier la distribution socio-spatiale comme indice de citoyennete sociale.

Si dans l'enjeu du croisement, la democratie doit s'averer effective, en procedures et en substance, la gouvernance de son cote devrait gagner en enracinement democratique.

La gouvernance locale peut etre entendue comme coordination de divers acteurs et groupes sociaux pour l'atteinte d'objectifs collectifs (Borraz et Le Gales 2010). Son insertion dans la vie democratique rencontre trois difficultes importantes.

En premier lieu, les dispositifs collaboratifs locaux restent souvent mal raccordes aux mecanismes de la democratie representative locale; a titre illustratif, ils ne figurent pas systematiquement dans les redditions de compte que les elus font a la population. Ils ne sont susceptibles de mobiliser le milieu que dans la mesure oU ils beneficient d'une certaine autonomie et de ce fait, ils entrainent une relativisation de la centralite du politique.

En deuxieme lieu, la gouvernance locale se traduit souvent concretement par la constitution de cercles regroupant des leaders de plusieurs milieux, plus ou moins redevables a leurs bases respectives. Elle a tendance a devenir << demo-elitiste >> (Bang 2003). La presence des citoyens ordinaires dans les mecanismes collaboratifs, certes officiellement souhaitee, est parfois percue comme un frein aux libres transactions entre leaders experts. La democratisation de la gouvernance presupposerait une habilitation soutenue et generalisee des citoyens concernant les processus qui faconnent leur milieu.

En troisieme lieu, la gouvernance locale est confrontee a plusieurs problemes d'echelle dont la solution conditionne son apport a la vitalite democratique. Entre autres, l'interet public, mentionne precedemment, se situe pour certaines questions a une echelle supra-locale, metropolitaine et regionale, alors que la gouvernance n'est pas forcement structuree a ce niveau, ce qui ne facilite pas l'actualisation de l'esprit democratique. Par ailleurs, les politiques centrales qui font appel a la contribution accrue des municipalites sont l'une des sources de multiplication des dispositifs de gouvernance au niveau local, ce qui souleve des interrogations a la fois sur l'articulation entre democratie locale et democratie nationale (les acteurs de la mise en oeuvre des politiques devraient-ils avoir un role dans leur elaboration?) et sur l'importance des reseaux supra-locaux dans l'animation de la gouvernance locale.

Ce croisement de proprietes entre la gouvernance et la democratie locale aura plus de chance de se construire au gre des experimentations et des innovations si l'engagement civique est stimule sous toutes ses formes, certaines renforcant la democratie et d'autres alimentant la gouvernance. Comment une municipalite peut-elle le stimuler effectivement? Cette question pourrait deboucher directement sur un inventaire des pratiques, des strategies et des techniques utilisees par les municipalites. Mais prealablement, un exercice additionnel d'analyse apparait necessaire. L'engagement civique comme manifestation de l'exercice de la citoyennete se teste fondamentalement dans des comportements. Tout comportement s'interprete par rapport a un statut et a un role. Or le statut de citoyen est tres general et il peut mouler des comportements bien differents selon la conception sous-jacente de la citoyennete. Si l'on veut stimuler l'exercice de la citoyennete sous toutes ses dimensions, est-il possible de decomposer le statut generique en divers roles particuliers qui permettent de couvrir toutes les dimensions de l'exercice de la citoyennete et qui facilitent le reperage des comportements a influencer? Dans la deuxieme partie de cet essai, nous proposons une segmentation substantive des roles du citoyen local, substantive en ce qu'elle vise a apprehender l'exercice meme de la citoyennete.

Une segmentation substantive des roles du citoyen

Il est possible de faire un diagnostic a 360 degres des roles du citoyen en decortiquant la relation qu'il entretient avec sa collectivite locale, dans ses principales composantes. Les organismes publics affichent frequemment leur obsession de << mettre les citoyens au coeur de l'administration >>. Cette expression peut avoir deux sens; elle peut etre une formulation familiere du sens du service public : les gestionnaires publics ont a coeeur les citoyens; elle peut aussi suggerer une perspective d'analyse de la relation administration-citoyen : a partir du point de vue et de l'experience des citoyens et non de celles de l'administration.

La premiere dimension de la relation concerne donc la directionnalite (Villeneuve 2005). Le citoyen peut etre recepteur de messages, d'injonctions, de biens et services en provenance de sa collectivite. Mais il n'en est pas captif; il est capable d'initiatives personnelles. D'ailleurs, certaines definitions et mesures de la citoyennete insistent sur le critere d'autonomie et de capacite d'opposition (Hoskins et Mascherini 2009); l'exercice de la citoyennete suppose une capacite propre de jugement et d'action. La relation entre le citoyen et sa collectivite ne se reduit donc pas a ce qu'il recoit; elle inclut aussi ce qu'il apporte, ce qu'il emet en messages, pressions, externalites et contributions diverses. Il est a noter que cette distinction entre reception et emission ne peut pas etre reduite a la dichotomie actif/passif; la reception implique une certaine activite du beneficiaire, compte tenu de la nature d'un service; a l'inverse, l'emission se produit, meme dans des comportements passifs : la seule presence a un endroit genere des externalites.

Par ailleurs, chaque citoyen est situe institutionnellement et socialement et il importe de connaitre sa position dans chacune des spheres. La distinction courante entre la sphere de la societe civile et celle de l'Etat et des institutions publiques, est commode; cependant pour les fins de l'analyse de l'engagement civique, la sphere institutionnelle doit etre subdivisee en deux grandes composantes, ce qui releve de la vie politique conjoncturelle et ce qui s'inscrit dans la trame structurelle quotidienne. Chaque citoyen occupe ainsi simultanement trois positions de base. Il est un associe politique en ce qu'il a le droit de participer pleinement aux deliberations et decisions de la corporation municipale dont il est membre. Il est un pratiquant institutionnel en ce que dans sa vie quotidienne, il interiorise les multiples prescriptions reglementaires et fait usage des services publics. Il est aussi et avant tout un societaire local, membre de la societe locale dont de multiples activites se deploient en dehors de l'emprise directe de l'institution municipale. A chaque position sont associes des registres de comportements qui se distinguent par leur finalite. L'associe politique peut vouloir alimenter les debats sur les enjeux de la collectivite en emettant son opinion ou orienter les decisions en s'impliquant dans le processus decisionnel. Le pratiquant institutionnel peut se contenter d'obtemperer aux diverses contraintes qui lui sont imposees ou vouloir profiter, au gre de ses preferences, des divers services publics qui lui sont offerts. Le societaire local peut interagir avec ses semblables ou consommer les biens et services disponibles dans le milieu. Le croisement de ces differentes dimensions donne une typologie de tous les roles que le citoyen peut assumer dans sa collectivite. Cette typologie comprend un plus grand nombre de roles que d'autres presentes dans la litterature (Roberts 2004; Villeneuve 2005). Elle illustre la variete des formes que peut prendre l'engagement civique et en etant plus specifique dans la categorisation des comportements, elle peut faciliter le reperage des actions susceptibles de les influencer.

L'engagement civique peut se manifester avec divers degres d'intensite dans chacun de ces douze roles. Les mesures les plus populaires de la participation se referent a une echelle de base, celle d'Arnstein (1969), plus ou moins modulee et simplifiee. Cette echelle ne concerne principalement que deux des roles de la presente typologie, ceux d'aviseur et de co-decideur. Des echelles de mesure sont envisageables pour chacun des douze roles; le Tableau2 en esquisse les deux extremes. Reduire l'engagement civique d'interet public local a la participation politique risque d'aboutir a des diagnostics partiels et pessimistes sur le degre reel d'engagement des citoyens dans leur collectivite. Pour eviter des erreurs de diagnostic par omission, nous donnerons quelques indications sur chacun de ces roles, sur les comportements qu'ils appellent, sur l'intensite de l'engagement civique qui peut s'y reveler et sur les connaissances disponibles quant a leurs modalites d'exercice.

L'associe politique peut s'impliquer dans les processus d'incorporation --soit l'ensemble des rites et des initiatives qui permettent au citoyen de prendre part au fonctionnement de la corporation municipale. Face aux sollicitations d'avis, le citoyen peut rester indifferent ou repondre sporadiquement (par exemple, en exprimant sa satisfaction sur un formulaire electronique de retroaction a propos d'un service rendu), ou encore parler de maniere plus reguliere dans des forums ou des consultations. Les municipalites ont multiplie les techniques de sollicitation; mais le profil des repondants est encore peu connu, en dehors des constats frequents sur le syndrome de << toujours les memes >> (May 2007) et la forte presence des leaders de differentes causes. Par ailleurs, les mecanismes participatifs ne sont pas synonymes de qualite de deliberation. Malgre les differentes possibilites au niveau local, l'implication dans la prise de decision est fort inegale aux divers degres : abstention, vote lors d'election ou de referendum, candidature a des postes, mandat d'elu ou de membres de commissions decisionnelles (par exemple, dans le domaine de la culture). Si le personnel politique local fait l'objet d'analyses, par contre, peu d'eclairage existe sur les citoyens-synapses, membres reguliers de commissions decisionnelles ou pre-decisionnelles qui font le lien entre les administrateurs et les autres citoyens; leur nombre, comparativement aux elus est pourtant non negligeable.

L'associe politique en tant qu'acteur autonome se manifeste aussi sur les enjeux de sa collectivite en marge des mecanismes institutionnels. Il peut exprimer son opinion en participant a des emissions de ligne ouverte, en ecrivant dans des journaux, ou en alimentant son propre site internet sur les affaires locales. L'explosion des medias sociaux demultiplie ces possibilites d'engagement civique non institutionnel, ce qui suscite parfois de vives inquietudes pour les responsables municipaux, meme s'ils sont eux-memes favorables a l'utilisation de ces medias. Les strategies de traitement de ces nouveaux phenomenes par les administrations municipales sont encore peu documentees, en dehors de leur utilisation croissante des medias sociaux a leur propre fin de communication. L'associe politique autonome se developpe aussi dans son opposition aux decisions et aux decideurs, qu'il se joigne simplement a une manifestation ou qu'il organise des forces qui aspirent a la releve. Ces formes d'engagement font l'objet de quelques etudes socio-politiques, autant dans l'organisation des partis que dans les episodes de conflit; mais les pratiques municipales de prevention ou de desamorcage des conflits sont moins documentees. L'evolution des comportements dans les roles d'editorialiste et d'organisateur politique font en sorte que l'espace du debat et de l'action politique devient davantage collectif que public.

Le citoyen, en tant que pratiquant institutionnel, est davantage etudie dans les processus d'absorption que dans ceux de contribution. Les premiers referent aux biens et << services >> que le citoyen absorbe, en consommant l'utilite individuelle ou en interiorisant les contraintes dont ils sont porteurs. Ces contraintes se presentent sous forme de prescriptions reglementaires, d'exhortations civiques ou d'incitatifs; en les respectant, le citoyen se << gouvernementalise >>. Certains comportements des citoyens dans ces processus ont ete finement examines, notamment dans la foulee des travaux de l'Institut des services axes sur les citoyens (ISAC) sur la satisfaction a l'egard des services gouvernementaux, y compris municipaux.

Cependant, ces travaux ne differencient pas les services selon la proportion relative de contrainte et de choix qu'ils presentent aux citoyens; pour l'illustrer par des exemples extremes, l'imposition d'une amende releve de la contrainte pure, alors que l'assistance a un spectacle culturel exprime un choix individuel. Pourtant, intuitivement, les determinants de la satisfaction devraient etre differents dans les deux cas et la satisfaction n'est sans doute pas conditionnee uniquement par les caracteristiques intrinseques de l'acte de service, mais aussi par des perceptions de citoyennete sociale sur ce qu'il est convenable de recevoir. L'acceptation de la contrainte est le propre de l'administre; mais cette acceptation est affaire de degre, de la delinquance deliberee a l'inobservance distraite jusqu'au respect integral; l'observation des reglements de circulation illustre bien l'eventail possible des comportements sur lesquels les statistiques de contravention ne donnent qu'un apercu partiel, tout comme les statistiques officielles de criminalite par rapport a la criminalite revelee dans des enquetes. L'engagement dans cette dimension de la citoyennete qu'est l'observance des regles communes est un principe fermement acquis, mais pratique avec plus ou moins de laxisme individuel et de tolerance collective. Quel qu'en soit le degre, il marque de fait dans les comportements l'appartenance a une collectivite, independamment des connotations identitaires particulieres. En effet, quantite de regles locales sont semblables d'une collectivite a une autre, meme si parfois, certaines mesures extraordinaires (par exemple, le couvre-feu du soir pour les adolescents) peuvent accentuer l'impression de singularite locale.

La stimulation de l'engagement civique commande un examen des mesures prises par rapport aux citoyens individuellement et aux associations, sous trois verbes d'action : habiliter, reconnaitre et stimuler

Le citoyen, pratiquant institutionnel, est aussi un usager des services municipaux qu'il peut consommer avec plus ou moins de regularite. Il peut en devenir un client au sens litteral du terme, lorsque le cout de l'usage est proportionnel a son intensite. C'est dans ce role que la dimension de citoyennete sociale se materialise le plus. La distribution des avantages d'appartenance a une collectivite se mesure notamment dans la possibilite d'acces aux services et dans leur utilisation reelle. Plusieurs facteurs expliquent les differences entre les deux plans : la localisation, la meconnaissance de l'offre disponible, le cout, la distance sociale entre les clienteles et les preferences individuelles. Il en resulte que des disparites de consommation, pour chaque service et pour l'ensemble des services, subsistent a l'interieur d'une meme collectivite, sans forcement que ces disparites ne soient associees a des inegalites socio-economiques. Du maintien a l'ecart, volontaire ou contraint, de certains services jusqu'a leur utilisation reguliere, le degre d'insertion du citoyen dans les benefices directs des activites municipales est fort variable et les caracteristiques des clienteles sont mieux connues dans certains domaines que dans d'autres.

Au cours de la derniere decennie, l'accent mis sur la qualite des services locaux a, par des processus d'emulation/imitation/cooperation entre municipalites, entraine des ameliorations dans la qualite de la relation avec les citoyens et commence a eclairer la dynamique d'absorption; celle de contribution a moins retenu l'attention. Sous le registre de la contribution contrainte, le citoyen est contribuable, essentiellement par la fiscalite et la tarification. Si la contribution financiere individuelle est bien connue, la distribution de la charge globale entre categories de contribuables est souvent moins visible. Les debats publics locaux sur la fiscalite en viennent a etre deconnectes des autres aspects de la vie municipale et a se camper dans une fixation sur le niveau absolu de prelevement. Cet enfermement du debat fiscal sur lui-meme ne facilite ni la comprehension de la citoyennete locale dans toutes ses dimensions, ni celle de la finalite de la corporation municipale comme effort collectif pour creer les conditions collectives du bien-etre individuel. Sous le registre du choix, le citoyen actualise sa contribution dans le role de co-producteur. Certes, la notion de co-production est parfois utilisee dans un sens tres general pour designer toutes les formes d'apport des citoyens, individuellement ou en association, tout au long du cycle des politiques, particulierement dans la phase de mise a l'agenda (Stewart 2007; Meijer 2011). Les termes plus recents de co-elaboration pour l'apport dans l'elaboration des politiques et de co-realisation pour la mise en oeuvre cernent un peu plus precisement la contribution des citoyens.

Dans la presente typologie des roles, la co-production est entendue dans un sens specifique, comme une des modalites de la co-realisation, l'autre referant a l'implication du citoyen dans l'acte de service lui-meme. La co-production designe ici l'apport volontaire de ressources dans le processus de production des services municipaux. Ces ressources peuvent etre du temps, de l'information, du don, des equipements, de la capacite d'organisation d'activites, ou meme du partage d'experiences d'usagers (Meijer 2011). Cette contribution est un ingredient essentiel a la production de certains services, en particulier dans les domaines des loisirs et de la culture et elle est fort repandue; les statistiques sur le benevolat le prouvent (Hall et coll. 2009). L'engagement du citoyen dans le role de co-producteur connait bien des degres, allant de l'accomplissement d'une tache auxiliaire en tant que benevole a l'organisation d'un evenement ou d'une activite reguliere. Il traduit concretement un fort sentiment d'adhesion a certaines finalites collectives; il s'apparente a la contribution extra-tache que des employes peuvent fournir a leur organisation et qui est etudiee dans le courant de recherche sur la citoyennete organisationnelle.

Le role de co-producteur s'entrecroise avec celui de societaire local. Les responsables d'organismes a but non lucratif operent le plus souvent d'abord dans la societe civile et s'associent a l'organisation municipale pour organiser des evenements et activites. Cet entrecroisement illustre que le perimetre d'action municipale est flou et rappelle que la municipalite n'est pas seulement une dispensatrice directe de services; elle veille aussi au sort de la collectivite sur tous les plans et a cette fin, entre autres, elle facilite l'auto-organisation des citoyens dans la societe civile. La troisieme position du citoyen, celle de societaire local, n'est donc pas d'interet secondaire et les roles qu'elle sous-tend doivent etre pris en compte.

Comme societaire local, le citoyen, en mode reception, capte de maniere plus ou moins large, toutes les possibilites d'echanges existant dans sa collectivite, autant au registre des interactions personnelles qu'a celui des transactions marchandes. Il est clubiste--membre de clubs entendus au sens large de groupes ou reseaux de personnes avec lesquelles il entretient des contacts plus ou moins reguliers sur une base geographique, ou d'affinite et son insertion dans ces clubs peut etre plus ou moins intense, surtout si on n'en retient que l'ancrage local, de l'isolement a la multiplication des appartenances. Les liens locaux se tissent dans une foule de ces clubs : les clients du depanneur, les passagers du meme autobus, les habitues d'un parc, les membres d'une association... Au registre de la consommation, en mode reception, le citoyen est un acheteur local plus ou moins fidele; il donne force ou anemie aux efforts de la municipalite pour dynamiser l'economie locale. Par ailleurs, il subit et jouit de toutes les commodites, positives et negatives, de son milieu et, a cet egard, prend un role de rentier qui peut conditionner fortement ses reactions d'associe politique aux changements dans son voisinage.

Le societaire local n'exploite pas seulement son milieu. Il prend des initiatives qui ajoutent de la valeur au milieu et en font la promotion. Il peut devenir un prototype du citoyen actif evoque dans la premiere section. Cette propension a intervenir sur le milieu qui est une des composantes de certaines definitions de l'engagement civique, se manifeste a divers degres dans les deux roles de << reseauteur >> et d'entrepreneur. Au plan des interactions, le citoyen peut connecter diverses personnes entre elles, que ce soit episodiquement dans le cadre d'un club a liens faibles, ou sur une base methodique avec la constitution et l'animation d'un reseau.

Au registre des biens et services, le citoyen peut contribuer, a titre de collaborateur ou de leader, a la creation et au developpement d'entreprises de type prive, economie sociale ou sans but lucratif et son initiative peut etre empreinte d'engagement civique si elle a des retombees dans la collectivite (Brouard, Larivet et Sakka 2010). La promotion de l'entrepreneurship est d'ailleurs devenue, a certains endroits, un theme important de l'agenda municipal.

Cette esquisse rapide de la douzaine de roles que tient le citoyen local permet de degager quelques remarques generales sur l'appreciation et la stimulation de l'engagement civique local.

Premierement, l'engagement civique deborde largement les mecanismes formels de participation politique qui s'adressent surtout aux roles d'aviseur et de co-decideur. Son appreciation ne peut pas se reduire a une mesure sur une echelle unique et comme elle devrait prendre en consideration l'ensemble des roles, elle deboucherait sans doute sur l'etablissement d'un eventail de profils combinant des intensites variables d'engagement selon les roles. Elle eviterait de ce fait toute dichotomie schematique entre les citoyens << actifs >> et les autres, les autres etant selon des expressions populaires, des << citoyens ordinaires >> ou des << honnetes citoyens >> qui font pourtant preuve d'une citoyennete agissante.

Deuxiemement, la segmentation du statut de citoyen en une douzaine de roles pourrait paraitre incongrue d'un point de vue democratique dans la mesure ou le discours politiquement correct sur le citoyen insiste sur son caractere generique et son uniformite. Comme toute segmentation, celle qui est proposee ici vise a mieux cibler les efforts et en abordant le citoyen sous tous ses roles, a mieux le connaitre et l'atteindre. Cette segmentation substantive est transversale par rapport a toutes les << segmentations strategiques >> (Pissaloux et Supplisson 2010) que les responsables municipaux pratiquent pour mieux rejoindre certaines clienteles dans les programmes et qui se basent sur divers criteres d'age, de statut familial et de secteurs d'activite. Autant le discours est generaliste, autant les pratiques municipales sont particularistes; la politique locale est avant tout affaire d'arbitrage entre de multiples << clubs >>. Compte tenu de ces pratiques, si tant est que l'engagement civique figure dans les objectifs explicites de la municipalite, sa segmentation en diverses composantes ne devrait pas rencontrer d'objections de principe.

Troisiemement, cette segmentation est compatible avec la tendance emergente de la personnalisation du traitement du citoyen comme une personne (Kernaghan 2010), qui se traduit, entre autres, par la possibilite qu'on lui offre d'avoir acces a toutes les informations qui le concernent. Une personne integre, tant bien que mal, tous les aspects de sa vie. La prise en consideration de tous ses roles peut amener la personne citoyenne a mieux apprecier sa contribution a la collectivite, tout en s'interrogeant, le cas echeant, sur la coherence dans les attitudes et les comportements qu'elle adopte dans les divers roles.

Quatriemement, une telle typologie peut-elle inspirer des ameliorations dans les pratiques municipales de relations avec les citoyens? Les responsables municipaux, administratifs et politiques, ont une experience intense, quotidienne et continue, dans le traitement du citoyen, de ses comportements, de ses demandes specifiques et de certaines de ses opinions. Ils ont developpe une immense expertise pratique qui n'est que partiellement explicitee. La typologie peut aider a formaliser les connaissances, en obligeant a specifier les mesures prises en fonction des roles vises et a en mieux reperer les effets. En fournissant une grille complete de diagnostic, elle peut aussi attirer l'attention sur des facettes negligees de l'engagement civique. Cependant, la volonte de stimuler l'engagement civique dans tous les roles represente des defis, nouveaux ou renforces, pour le management local.

Les defis de la stimulation de l'engagement civique pour le management local

Ces defis surgissent dans les trois grandes fonctions du management local : mobiliser, optimiser et diriger, reparties entre les elus, les gestionnaires et les citoyens (Belley et Divay 2007). La stimulation de l'engagement civique s'inscrit directement dans la fonction de mobilisation qui est fondamentalement mise en oeuvre par les citoyens, meme s'ils sont parfois eperonnes; elle vise a intensifier l'engagement dans les differents roles, en supposant qu'au depart il soit juge insuffisant. Elle commande un examen des mesures prises par rapport aux citoyens individuellement et aux associations, sous trois verbes d'action: habiliter, reconnaitre et solliciter.

En premier lieu, habiliter. L'habilitation (empowerment), devenue un theme majeur des discours, repose sur le postulat que le citoyen ne peut exercer adequatement ses roles s'il ne dispose pas des connaissances et des competences civiques pour le faire et qu'il doit etre forme en consequence. Cela suppose prealablement que l'information sur ce qui se fait soit disponible; de plus, il faut que la communication accorde autant d'importance a la pedagogie civique qu'au marketing politico-administratif : non seulement justifier ce qui se fait, mais aussi rendre visible le fonctionnement de l'institution municipale et des services municipaux; faire comprendre les tenants et aboutissants des decisions; faire adherer en toute connaissance de cause aux objectifs et contraintes de la vie collective. Encore faut-il ensuite que la prise de parole et les autres formes d'engagement soient facilitees. Si l'information municipale s'est generalement amelioree et meme parfois personnalisee, entre autres sous l'effet de nouvelles exigences centrales et des possibilites offertes par les technologies de l'information, la preoccupation pedagogique est fort inegalement presente.

En deuxieme lieu, reconnaitre. Une des facons economiques de motiver un employe est de tout simplement reconnaitre ses efforts. La transposition de cette technique a la relation entre municipalite et citoyens est d'autant plus pertinente qu'un des effets des medias sociaux est de procurer a chaque utilisateur la gratification d'etre reconnu en tant que personne. Les pratiques municipales de reconnaissance des personnes et des roles sont inegales d'une municipalite a l'autre; si les co-producteurs, benevoles et associations ont souvent leur moment d'attention individuelle, l'engagement dans les autres roles passe plus inapercu. Les services municipaux ne font pas systematiquement mention dans leurs rapports annuels de la contribution courante des citoyens a leur efficacite.

En troisieme lieu, solliciter. La sollicitation emprunte bien des techniques selon les domaines et les roles vises (annonces, campagnes publicitaires, porte a porte, incitatif financier, etc.). Elle est souvent plus efficace lorsqu'elle est accomplie par une personne et que la municipalite utilise des relais associatifs.

La fonction d'optimisation implique surtout les gestionnaires dans leur expertise et leur art d'organiser au mieux les ressources publiques pour atteindre les effets recherches dans les politiques. Il peut d'emblee apparaitre saugrenu de parler d'optimisation de l'engagement civique, alors que les discours officiels le supposent si insatisfaisant qu'ils l'exhortent sans limite. Dans cette fonction, les trois verbes porteurs de pistes d'amelioration sont << comprendre, concevoir et menager >>. Premierement, la comprehension des degres d'engagement dans les divers roles ajoute a la connaissance factuelle des comportements--que les statistiques administratives pourraient davantage reveler--une analyse des motivations sous-jacentes. Cette analyse peut etre alimentee par des recherches et des evaluations generales sur les mecanismes d'engagement (Abelson et Gauvin 2006; MacMillan 2010), mais elle peut se nourrir plus informellement et intensement des observations faites par les employes des differents services sur le terrain, si tant est qu'ils partagent leurs informations.

Deuxiemement, les parametres des programmes (entre autres, sur la contrepartie attendue des citoyens) et les modalites d'intervention (par exemple, le respect de la personne) peuvent faciliter ou inhiber l'engagement; la conception des programmes doit inclure des considerations sur leurs effets possibles sur l'engagement (Mettler 2007). La plupart des engagements dans les roles, en dehors de la discipline routiniere d'administre, exige une energie particuliere; il faut menager cette energie pour qu'elle reste disponible; surtaxer les efforts, en multipliant par exemple les consultations, aboutit a de la << fatigue >> civique, phenomene note dans plusieurs analyses de mobilisation locale. Il est necessaire, par ailleurs, de tenir compte des differences bien documentees dans la propension a l'engagement selon le cycle de vie.

L'engagement civique est inconfortable pour la fonction de direction dont les elus sont les ultimes responsables. Il est un consentement volontaire a un effort particulier, meme si celui-ci est decrete dans les roles d'administre et de contribuable. L'autonomie qu'il suppose est pour l'autorite un gage de legitimite souvent percu comme une menace potentielle de critique. Dans un contexte de stimulation de l'engagement civique, les elus doivent respecter trois consignes afin d'assurer un leadership efficace: << interpeller, integrer et lacher prise >>.

Premierement, il revient aux elus d'interpeller chaque personne pour qu'elle se confronte elle-meme a l'imperatif citoyen : la prise en compte des effets externes de ses comportements et la primaute de l'interet general. Le leadership politique local se joue dans la tension entre un egard empathique pour les preferences spontanees et l'imposition d'un mode de vie et de comportements censes repondre a l'imperatif citoyen. Le discours dominant sur la municipalite en tant qu'entreprise de service met en sourdine cette tension, et fait oublier qu'a travers les services et les debats qui les entourent, la municipalite << produit >> du citoyen local, engage a divers degres dans ses differents roles.

Deuxiemement, la direction implique un minimum d'integration de tous les membres afin que la collectivite ne se desagrege pas. Cette integration suppose un certain degre d'engagement dans tous les roles et compte tenu de la multitude des interets particularistes face aux services municipaux, elle implique des arbitrages difficiles que les mecanismes de la democratie participative n'aident pas forcement a articuler.

Troisiemement, l'engagement civique dans tous les roles, surtout lorsqu'il gagne en intensite, met en vedette les citoyens comme producteurs et animateurs de la vitalite locale. Il renforce les processus d'autoorganisation, eventuellement soutenus par la municipalite. Si les elus tentent de trop encadrer ou canaliser les efforts, ils risquent de les refrener, en brisant l'equilibre dynamique entre reception et emission qui est central pour l'affirmation personnelle des citoyens. Le lacher-prise dans un esprit de leadership collaboratif est plus propice a cet equilibre, mais il est d'autant moins naturel aux elus que la pression mediatique tend souvent a les rendre responsables de tout.

Conclusion

En relevant ces defis de management, les municipalites pourront trouver un nouvel equilibre (Hayward 2010) entre leurs deux roles habituels de regulation et de fournisseur de services et celui de rassembleur-stimulateur communautaire qu'appelle la repartition actuelle du travail etatique sur la societe entre le local et le central. Mais une prise en charge plus soutenue de ce dernier role risque d'intensifier les tensions entre democratie et gouvernance locale. Ce risque peut inspirer une attitude de retrait ou au contraire, il peut etre pris en pariant sur la capacite d'innovation locale et en misant sur une strategie de stimulation de l'engagement civique sous toutes ses formes.

L'engagement civique se manifeste a divers degres dans la douzaine de roles joues par le citoyen dans sa collectivite. Les intermittences (Carrel, Neveu et Ion 2009) de sa manifestation dans les exercices democratiques formels ne doit pas cacher la permanence de son actualisation dans les comportements quotidiens. Il est un ingredient essentiel a la qualite vibratoire de la municipalite, comme institution democratique et comme collectivite locale. Une municipalite qui se veut performante dans tous les domaines se doit donc de le stimuler. Mais pour y reussir, elle doit changer son paradigme de performance. Le paradigme classique de performance lie objectifs, resultats et moyens sous controle direct de l'organisation municipale, en oubliant de souligner que les resultats obtenus, surtout s'ils sont saisis au niveau des effets et des impacts, tiennent beaucoup a la contribution des citoyens. Les responsables publics s'arrogent alors l'oeuvre commune, sans trop d'egards pour les droits d'auteurs anonymes, les merites de la qualite de vie locale dont ils ne sont que partiellement les auteurs.

Comment dans une ambiance ou les responsables publics affichent leur centralite en laissant dans l'ombre leur base agissante, les citoyens peuvent-ils se sentir valorises? Ne pourrait-on pas faire l'hypothese que l'apathie des citoyens dans leurs roles d'associes politiques est proportionnelle a la non reconnaissance que l'administration temoigne envers leurs contributions ordinaires dans les autres roles? Quant aux citoyens labellises << actifs >> ne risquent-ils pas d'etre percus un peu comme des faire-valoir institutionnels, si la force agissante de la masse des citoyens est meconnue? Dans la societe actuelle, les citoyens ont davantage de possibilites d'affirmer leur existence et d'auto-organiser leurs reseaux. Les exhortations a l'engagement civique y trouveront sans doute un echo plus mobilisateur si les responsables publics apprennent la modestie, s'ils traitent les citoyens non seulement comme des personnes qu'ils servent bien, mais aussi comme des partenaires de fait dans la construction continue de la collectivite, et s'ils innovent dans la facon de renvoyer aux citoyens l'image de ce qu'ils sont effectivement.

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Notes

(1) Meme si les tendances mentionnees viennent surtout d'observations sur la situation quebecoise, plusieurs se manifestent aussi dans d'autres provinces.

(2) Cette expression est inspiree du titre d'un ouvrage, Efficient Democracy, ecrit en 1912 par William Allen, un des artisans du mouvement reformiste americain au debut du siecle dernier, epoque ou la societe civile voulait aussi s'affirmer face au politique, certes dans un contexte socio-economique et elitiste bien different du contexte actuel.

(3) Montesquieu l'avait jadis formule de maniere un peu radicale en avancant que le ressort, le principe de la democratie est << la vertu >> ... << demandant une preference continuelle de l'interet public au sien propre >>. Montesquieu. 1784. L'Esprit des lois. Livre III.

Gerard Divay est professeur a I'ENAP a Montreal. L'auteur tient a remercier le redacteur et les evaluateurs de la premiere version de cet article pour leurs commentaires inspirants. Tableau 1. Typologie des roles du citoyen local Direction de la relation Reception Emission Associe politique Incorporation Appropriation Opinion Aviseur Editorialiste Decision Co-decideur Organisateur politi Pratiquant brstitutionnel Absorption Contribution Contrainte Administre Contribuable Choix Usager/client Co-producteur Societaire local Captation Promotion Interaction Clubiste Reseauteur Consommation Acheteur/rentier Entrepreneur Tableau 2. Eventail des degres d'engagement dans les differents roles Direction de la relaReception Emission Assoeie politique Opinion Aviseur : de Editorialiste : du 1'indifference au silence a 1'editorial conseil Decision Co-decideur : de Activiste politique : 1'abstention a la de la manifestation a co-decision 1'organisation de coalition Pratigtiant institutionnel Administre : de la Contribuable : de Contrainte delinquance a 1'exemption a la pleine 1'obeissance zelee contribution Choix Usager/client : du Co-producteur : du retrait a 1'assiduite benevolat auxiliaire a la prise en charge Societairc local Interaction Clubiste : de Reseauteur : de la 1'isolement a la connexion en liens multi-appartenance faibles a la responsabilite de reseau Consommation Aclieteur/rentier : Entrepreneur : de la de 1'achat local cooperation a la episodique a la pleine direction d'entreprise utilisation des commodites du milieu