La capacite d'analyse des politiques au gouvernement du Quebec : resultats du sondage aupres de fonctionnaires quebecois.

Bernier, Luc ; Howlett, Michael

Cette note de recherche vient completer les travaux de Michael Howlett et coll. sur la capacite des gouvernements canadiens d'elaborer des politiques publiques (1). Alors qu'il existe une vaste documentation sur le role des analystes des politiques publiques dans les gouvernements nationaux, il existe moins de travaux a grande echelle sur le sujet et encore moins au niveau des gouvernements provinciaux. De plus, ces travaux portent rarement sur la capacite des gouvernements d'offrir ces politiques (Howlett et Newman 2010). La vague du nouveau management public a pris son elan dans l'idee qu'il fallait ameliorer la prestation des services a la population. Certains auteurs comme Metcalfe ont souligne que l'Etat negligeait alors la gestion en favorisant le << conseil strategique >> (policy advice). I1 etait bien vu de s'interesser aux politiques et non a la gestion. Apres des decennies passees a rechercher plus d'efficience, a-t-on pousse trop loin dans l'autre direction? Les administrations publiques ont-elles la capacite d'elaborer des politiques publiques? Les personnes chargees de le faire ont-elles recu la formation necessaire? Cette note de recherche presente la partie quebecoise du sondage pancanadien sur la capacite en politiques publiques. Ce rapport complete l'analyse en presentant les resultats obtenus par sondage aupres de fonctionnaires quebecois. Nous nous sommes interesses plus precisement a la formation universitaire et au perfectionnement recus par les fonctionnaires qui participent a la conception et a la formulation des politiques publiques. A une epoque oh les pressions financieres exercees sur les gouvernements limitent leur capacite de developper de nouvelles politiques et ou l'on doit adapter les politiques existantes a des conditions plus difficiles, on peut se demander si les fonctionnaires ont la formation, le temps et les ressources necessaires pour developper ces politiques.

Il n'est pas possible de savoir exactement combien de fonctionnaires quebecois travaillent sur l'elaboration des politiques publiques. La methode de classification des emplois nele permet pas. Pour les rejoindre, nous avons dans un premier temps envoye notre demande au Secretariat du Conseil du Tresor qui nous a repondu que, malheureusement, il n'y avait pas de liste permettant de localiser ceux qui travaillent dans le domaine. Nous sommes ensuite passes par le reseau des veilleurs avec un succes relatif. Selon le ministere, le responsable de la veille peut etre dans une direction de politiques, mais il peut aussi etre dans la communication. Nous avons aussi ecrit a tous les sous-ministres en titre qui ont relaye la demande a leurs subordonnes. Il en a resulte que 86 personnes ont repondu entierement au sondage et 44, partiellement. Au total, 326 personnes ont visite le site. On ne peut pas parler d'un echantillon scientifique dans le sens le plus classique, mais nous estimons que ces donnees sont neanmoins tres interessantes. Elles permettent de comparer ce qui se passe au Quebec avec les resultats deja publies sur les autres gouvernements au Canada. Comme l'illustre le Tableau 1, les repondants a ce sondage sont inegalement repartis dans les ministeres. Il serait interessant dans une suite qualitative a ce sondage de verifier comment la demande a ete traitee, ce qui permettrait de contextualiser les reponses. Un fonctionnaire du Secretariat du Conseil du Tresor nous a repondu dans un courriel qu'il etait impossible de repondre a notre questionnaire. Au ministere du Revenu, quelqu'un nous a repondu dans un autre courriel qu'ils ne faisaient pas de politiques publiques. L'interpretation variee de ce qui constitue une politique publique est en soi interessante.

La definition classique d'une politique publique donnee par Thomas Dye est ce que le gouvernement decide de faire ou de ne pas faire pour repondre a un enjeu qui est porte a son attention. En ce sens, tous les ministeres et les organismes d'ou nous proviennent les reponses font des politiques publiques, meme le SCT ou sont decidees les politiques de main-d'oeuvre de la fonction publique comme, par exemple, comment developper des concours pour que les postulants issus de communautes ethniques puissent devenir fonctionnaires. Selon le tableau ci-dessus, personne au Conseil executif n'a repondu a ce sondage, mais un repondant travaille sur des dossiers de politique concernant les Autochtones et onze aux relations intergouvernementales ce qui peut etre au central, comme dans des ministeres comme l'agriculture. Nous presentons donc les donnees recueillies que nous commenterons ensuite en conclusion.

Qui s'occupe de politiques publiques et ou?

Les cadres et les fonctionnaires qui nous ont repondu sont classes comme suit au Tableau 2. Certains cadres de classe 4 se sont decrits comme cadres superieurs. Plusieurs experts ont mentionne qu'ils etaient au 18e echelon. La premiere colonne decrit les reponses obtenues et la seconde le regroupement que nous en avons fait. Parmi ceux qui ont repondu a cette question, il y avait 49 professionnels et 18 cadres. 72 hommes et 36 femmes ont repondu a ce sondage en tout ou en partie soit, respectivement, 67 et 33 %.

Ces fonctionnaires travaillent tous au Quebec, sauf un, qui est base au Manitoba. 75 % d'entre eux ne travaillent jamais a l'exterieur du pays, 54 % ne travaillent jamais a l'exterieur de la province. Un sur quatre va travailler au moins une fois par annee ailleurs au Canada. 85 % travaillent tous les jours a la Ville de Quebec et 13% a Montreal. De 80 % a 90 % d'entre eux ne vont jamais dans une autre region que Montreal. Les politiques publiques contrairement a la prestation de services se font au centre. Toutefois, 65% d'entre eux font affaire avec le gouvernement federal chaque annee, dont 24 % du total tous les mois. Avec les autres gouvernements provinciaux, cela represente 49% tous les ans et 11% tous les mois. 235 des repondants ont des contacts avec des gouvernements etrangers. 51% d'entre eux font partie d'un comite interministeriel ou intergouvernemental.

Ils ne sont plus tous jeunes: 43% ont 51 ans ou plus. Seulement 29% ont 40 ans ou moins. 84% d'entre eux travaillent dans une unite chargee d'elaborer des politiques publiques. Ils ont aussi de l'experience : 64% elaborent des politiques depuis plus de 5 ans, dont 42% depuis plus de 10 ans. Selon la reponse a la question 8, ils travaillent dans tous les secteurs d'intervention du gouvernement du Quebec. 92% sont employes a plein temps.

Ils sont stables dans leur organisation : 60% d'entre eux travaillent depuis 6 ans ou plus dans leur organisation actuelle et 43% prevoient y travailler encore dans 6 ans ou plus. Ils ne considerent pas que les retraites vont beaucoup affecter leurs unites dans les prochaines annees. Ces unites sont petites: 78% d'entre elles comptent 10 employes ou moins.

La nature du travail d'elaboration des politiques

Les idees de conseiller ou d'analyste sont celles qui decrivent le mieux le travail d'elaboration des politiques publiques. Au troisieme rang, vient celui de coordonnateur puis de planificateur et de directeur. Plusieurs taches sont effectuees; planification, preparation de documents ministeriels, recherche et analyse, conseil, preparation des budgets, propositions d'options. En bref, une tache d'elaboration variee. Ces taches varient quant a leur frequence. Il est rare que ces activites soient quotidiennes ou meme hebdomadaires. 12 % collectent des donnees toutes les semaines, mais aucun ne negocie toutes les semaines avec les organismes centraux. Il est plus etonnant de constater que 35 % ne negocient jamais avec les gestionnaires de programmes et 41 % ne s'occupent jamais de mise en oeuvre. L'elaboration et la gestion des politiques sont-elles eloignees a ce point? Pourtant, ils font aussi dans 30 % des cas de la gestion de programmes. Environ 20 % d'entre eux effectuent les diverses taches liees a l'elaboration des politiques au moins une fois par an. Les taches plus conceptuelles de recherche, de collecte d'information, d'evaluation sont accomplies par pres de 30 % d'entre eux au moins une fois par mois, mais pour le meme nombre une fois par semaine.

55 % d'entre eux ne participent jamais a des consultations avec le public, et 32 % seulement une fois par an. Ce pourcentage tombe a 18 % avec les intervenants du domaine. Ils passent plus de temps avec des subalternes ou des superieurs : 64 % font des breffages avec leurs subalternes au moins tous les mois et 52 % avec leurs superieurs. Ils informent les decideurs aussi au moins une fois par mois dans 64 % des cas. Ils travaillent moins en evaluation : 29 % ne font jamais d'evaluation des resultats et 33 % ne font jamais d'evaluation des processus. Respectivement, 41% et 43 % n'en font qu'une fois par an.

Parmi les techniques disponibles, le remue-meninges (76 % des repondants), les avis d'experts (70 %), les analyses de scenarios (73 %) sont les plus populaires, suivies par des exercices de consultation (61%) et des groupes de consultation (55 %). 47 % font des analyses couts-avantages et 30 % font des analyses de risque. Les chaines de Markov et les techniques de Monte-Cario ne sont pas utilisees.

Les taches qui les interessent le plus sont l'analyse des politiques (69 %), l'elaboration de politiques (67 %), la prise de decision (52 %), les consultations avec les intervenants (56 %), la formulation d'options (49 %), la redaction de rapports (43 %), leur presentation (37 %) et les analyses de l'environnement (34 %). Les questions liees aux ressources humaines ne les interessent guere.

Les obstacles auxquels les intervenants font face pour elaborer les politiques sont principalement l'orientation du travail trop a court terme (50 %), le manque de ressources (35 %), le manque de temps (32 %). Viennent ensuite la delegation insuffisante du centre (20 %), le manque d'appui au sein du ministere (19 %) et le fait que le centre ne tient pas compte de leur expertise (18 %).

Recrutement et formation

Parmi les fonctionnaires du Quebec qui ont de l'experience en elaboration des politiques, seulement 7 % ont travaille au gouvernement federal, 7 % dans un autre gouvernement provincial, et 5 % dans un autre pays. 27 % ont travaille dans un organisme a but non lucratif et 19 % en milieu universitaire. 58 % ont travaille dans un autre ministere du gouvernement, ce qui temoigne d'une assez grande mobilite.

Ils sont formes a l'universite : 57 % ont complete un premier cycle universitaire et 41% ont obtenu un diplome superieur. Pour ce qui est de savoir dans quel domaine, c'est relativement varie : 15 % en gestion, 11% en administration publique, 16 % en science politique, 18 % en science economique, 14 % en geographie, 8 % en droit. 71% d'entre eux n'ont suivi aucun cours universitaire en elaboration des politiques et 73 % n'ont suivi aucun cours en analyse des politiques. 47 % d'entre eux ont suivi du perfectionnement, 50 % ont participe a des ateliers sur le sujet et 71% ont participe a des conferences sur le sujet.

68 % des fonctionnaires jugent qu'une formation professionnelle supplementaire sur le sujet leur serait utile. Les sujets qui leur sembleraient les plus utiles sont une introduction a la mise en oeuvre des politiques, l'utilisation de donnees probantes pour l'elaboration, et l'elaboration des politiques pour l'externe et pour l'interne. Ils sont nettement moins interesses a apprendre la redaction de notes d'information, comme pour la gestion des finances.

La nature du travail

Ce sont les questions cu palier provincial qui les occupent le plus au jour le jour. Ils sont plus portes sur le local que sur l'international, qui demeure peu prioritaire. Les questions pancanadiennes occupent egalement peu de leur temps.

Ce sont les priorites gouvernementales qui structurent leur travail vis-a-vis dei demandes du public. Si on reunit les reponses qui les preoccupent quotidiennement et hebdomadairement pour mieux apprecier ce qui constitue le coeur de leur travail, les priorites gouvernementales representent 43 % des frequences contre seulement 11% pour les pressions du public et 1% provenant des consultations du public. De plus, 34 % des questions exigent une coordination avec le centre contre 18 % avec les autres paliers de gouvernement. Pour 45 % des questions traitees au moins hebdomadairement, les donnees ne sont pas immediatement disponibles. 58 % des questions traitees hebdomadairement ou quotidiennement n'ont pas de solutions simples.

En reponse a la question 40, 57 % d'entre eux doivent repondre a des urgences tous les jours ou toutes les semaines. 54 % doivent s'occuper, au moins hebdomadairement, de taches qui peuvent etre resolues en moins d'un mois. Les taches qui prennent plus de temps sont plus rares.

La question 41 demandait << Par qui etes-vous consultes? >> La reponse est : surtout par le centre, la direction de leur ministere, rarement par les organismes centraux et un peu plus par les autres ministeres. La promotion de l'analyse des politiques est diffuse dans leur ministere; on espere une analyse de qualite qui n'a pas beaucoup change au fil des ans sinon vers une legere amelioration, alors que les ressources disponibles ont diminue depuis cinq ans pour la majorite d'entre eux. Quand on leur demande ce qu'ils pensent de l'engagement de leur ministere dans l'elaboration des politiques, ils sont assez positifs, mais faiblement en ce qui concerne le financement et surtout, en ce qui touche au nombre d'employes disponibles qui n'est guere acceptable pour eux. Ils estiment aussi que la formation est insuffisante ainsi que les processus d'elaboration des politiques. Globalement, ils jugent << faiblement favorable >> la capacite d'elaboration des politiques de leur ministere.

Les perspectives sur le processus d'elaboration

Les fonctionnaires sont d'accord avec l'idee que le court terme a la priorite sur le long terme. Ils estiment peu consulter le public dans leur travail

d'elaboration, mais tiennent plus compte des aspects politiques. Ils estiment aussi que la capacite d'analyse ne s'ameliore pas et qu'elle exige plus de relations avec les autres gouvernements. Les enjeux necessitent une expertise technique approfondie. Ils considerent que la capacite d'analyse des politiques est interne au gouvernement, et non pas a l'exterieur, meme en tenant compte du fait que l'influence des groupes d'interet augmente. Ils jugent aussi que les organismes centraux devraient jouer un plus grand role de coordination. En reponse a la question 49, ils pensent aussi tres majoritairement que des faits concrets sont exiges pour appuyer l'elaboration des politiques.

Par ailleurs, ils sont aussi d'avis qu'une plus grande implication du public rend les politiques plus efficaces--comme l'integration des groupes d'interet et le travail en reseau avec d'autres ministeres du gouvernement et des organisations non gouvernementales. Ils estiment que la reduction de la taille des gouvernements a peu d'impact sur l'efficacite des politiques, mais que plus de controle de la part du siege social du ministere les rend plus efficaces. L'acces a plus de renseignements et a des donnees pertinentes les rend plus efficaces--comme la creation d'unites de politiques publiques ou l'affectation de plus de personnel.

Selon 25 % d'entre eux, le plus grand defi a relever par les gestionnaires pour ameliorer le processus d'elaboration est l'insuffisance de temps et de ressources pour effectuer une analyse de qualite. Le second defi mentionne a 9 % est la concentration a court terme; et le troisieme defi mentionne a 7 % est le manque de politiques multisectorielles communes et l'insuffisance de partage de l'information. Le manque de formation adequate est mentionne a 6%.

L'usage des donnees probantes

Les fonctionnaires qui ont repondu au sondage disent tout d'abord que l'usage des donnees probantes est une notion dont ils n'ont pas entendu parler dans 74 % des cas. L'analyse des reponses aux questions sur l'usage de telles donnees est par consequent difficile a interpreter. Bien que la methode des donnees probantes semble peu connue, ils sont favorables a une information de qualite pour guider leur travail. Ils ont aussi acces, si necessaire, a des experts gouvernementaux assez souvent, ainsi qu'a des experts non gouvernementaux moins frequemment et encore moins a des experts independants. Les fonctionnaires utilisent souvent diverses sources d'information, principalement les experiences personnelles, mais aussi la recherche universitaire et les resultats scientifiques ou ceux fournis par l'industrie ou par d'autres gouvernements. Les preuves qu'ils preferent pour la formulation des politiques sont les recherches sur les meilleures pratiques et les consultations avec les parties interessees. Pour la prise de decision, ce sont les consultations avec les parties interessees, mais surtout les consultations avec les ministres et le personnel de direction. Pour la mise en ceuvre des politiques, ce sont encore les consultations avec les parties interessees qui ressortent, les donnees sur les resultats et les recherches sur les meilleures pratiques. Ence qui concerne l'analyse des politiques, ce sont surtout les donnees sur les resultats qui comptent et encore une fois les consultations avec les parties interessees ainsi que les etudes nationales et internationales.

Conclusion

La premiere conclusion a retenir provient de la difficulte d'identifier les personnes qui s'occupent de politiques publiques au gouvernement du Quebec. C'est une question de gestion du personnel de la fonction publique. Le portrait de qui fait quoi au gouvernement est une information colligee par les syndicats pour preparer les negociations collectives. Pourquoi l'Etat nele fait-il pas? Il nous semble que cette information de gestion est utile. Les besoins en main-d'oeuvre dans ce domaine pour l'avenir pourraient etre mieux definis.

Un autre element plus methodologique a considerer est la possibilite d'exclure le ministere des Transports des resultats du sondage. Il s'avere etonnant qu'autant de personnes se soient identifiees comine provenant de ce ministere. Un autre element reside dans la traduction. La traduction a ete fidele a l'esprit du sondage en anglais pour garder la comparabilite, mais certains termes en francais ont pu etre trop sujets a interpretation par les repondants. On peut prendre par exemple l'usage du mot << national >>.

Nous n'avons pas fait ici de croisements a cause du nombre trop faible de repondants. I1 serait interessant de savoir si, par exemple, ce sont les plus jeunes fonctionnaires qui ont l'experience du secteur a but non lucratif parce que les possibilites d'embauche ont ete plus limitees a leur arrivee sur le marche du travail. Toujours en fonction de l'ege, est-ce que la formation est plus elevee chez les plus jeunes? Ces donnees pourraient etre croisees avec d'autres recherches pour en degager plus le sens. De prime abord, il n'y a pas de contradictions dans le sondage. Les reponses sont coherentes.

Le peu de liens entre les fonctionnaires responsables de l'elaboration des politiques et le public est un element etonnant. Faut-il y voir une formulation des politiques envase clos? Cela represente une des donnees intrigantes de ce sondage--considerant la faible interaction qui semble exister entre le centre et les directions de politiques publiques--que ce centre soit defini comme les organismes centraux ou les directions des ministeres. Ces politiques sont developpees dans des unites specialisees concentrees a la Ville de Quebec par des fonctionnaires relativement avances en carriere, qu'ils soient cadres ou professionnels. Ces derniers ont rarement ete formes specifiquement en analyse des politiques a l'universite. Le sondage decrit le portrait d'une organisation gouvernementale peu articulee sur le plan des politiques publiques, cependant, il s'opere des politiques dans plusieurs organismes. II faudrait que ce sondage soit refait a l'interne au gouvernement et avec les moyens consequents pour en avoir un portrait plus precis. I1 ressort egalement de ce sondage que les ressources consacrees aux politiques publiques sont limitees, que la capacite de penser a long terme est rare et qu'en consequence, la capacite d'elaborer des politiques publiques est plus deficitaire qu'optimale.

En resumant les opinions recueillies, on pourrait recapituler qu'en regard des politiques publiques, il serait possible de faire mieux. Outre le fait que les ressources sont rares, il serait possible de developper une perspective a plus long terme. On peut aussi deduire de ces donnees que le temps disponible pour s'occuper des politiques publiques est parcellaire. Les resultats de ce sondage indiquent egalement que le gouvernement du Quebec, comme les autres gouvernements provinciaux, sont mieux organises pour la prestation de services que pour l'elaboration des politiques. En ce sens, le nouveau management public a fait son oeuvre. Les donnees recueillies dans le cas quebecois confirment ce qui existe ailleurs au Canada sur la nature sporadique de l'attention accordee aux politiques publiques et a leur mode plus reactif que planifie (Howlett 2009 : 11).

Bibliographie

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Howlett, Michael et Joshua Newman. 2010. "Policy Analysis and policy work in federal systems: policy advice and its contribution to evidence-based policy-making in multi-level governance systems." Policy and Society 29 : 123-36.

Metcalfe, Les. 1993. "Conviction Politics and Dynamic Conservatism: Mrs Thatcher's Managerial Revolution." International Political Science Review 14 : 351-71.

Notes

(1) Wellstead, Adam, et Sima Joshi. 2007. "Policy Capacity and the Canadian State: Assessing Theoretical Contributions against Empirical Evidence.'" working paper; Wellstead, A., R. Stedman, et E. Lindquist. 2007. "Beyond the National Capital Region: Federal Regional Policy Capacity." In Report prepared for the Treasury Board Secretariat of Canada. Ottawa; Wellstead, Adam, Richard C. Stedman, et Evert A. Lindquist. 2009. "The Nature of Regional Policy Work in Canada's Federal Public Service." Canadian Political Science Review 3 (1) : 1-23; Bernier, Luc, et Michael Howlett. 2009. << La Capacite d'analyse des Politiques au gouvernement du Quebec : resultats du Sondage aupres des fonctionnaires Quebecois >>. Ville de Quebec : Rapport complementaire produit pour le compte de l'Institut d'administration publique du Canada; Evans, Bryan, Janet Lum, et John Shields. 2009. "Some Preliminary Findings on Government Policy Capacity from a Survey of Senior Public Policy Professionals." In Ryerson Policy Capacity Project RPCP Report #1. Toronto; Howlett, Michael. 2009. "Policy Advice in Multi-Level Governance Systems: Sub-National Policy Analysts and Analysis." International Review of Public Administration 13 (3); Howlett, Michael. 2009. "A Profile of B.C. Provincial Policy Analysts: Troubleshooters or Planners?" Canadian Political Science Review 3 (3): 55-68; Howlett, Michael. 2009. "Policy Analytical Capacity and Evidence-Based Policy-Making: Lessons from Canada." Canadian Public Administration 52 (2): 153-75.

Luc Bernier est professeur a l'ENAP de Quebec, QC. Michael Howlett est professeur a Burnaby Mountain, Department of Political Science, Simon Fraser University, a Burnaby, BC. education and the retraining of the public servants who work on developing and formulating public policy. Tableau 1. Dans quel ministere travaillez-vous? Dans quel ministere travaillez-vous? Affaires municipales, Regions 1 Emploi et solidarite sociale 8 Famille et Aenes 5 Finances 1 Justice 1 MAPAQ / Agriculture 15 MME 1 MICC 1 Regie de l'assurance maladie 1 Relations internationales 3 Ressources naturelles 1 Revenu Sante et services sociaux SCT 5 Securite publique 1 Societe d'habitation du Quebec 1 Tourisme 3 Transport 33 Total 84 La presentation des resultats suit celle des sous- sections du sondage. Tableau 2. Niveau de classification actuel Niveau de classification Selon leur Regroupes actuel choix Agent de planification 9 socio-economique ou de recherche Professionnel 9 49 Professionnel senior 5 Professionnel emerite 3 Conseiller expert ou 22 professionnel expert Ingenieur 1 18 Directeur 5 Cadre classe 4 7 Cadre classe 3 3 Directeur general 1 Cadre niveau 2 1 Cadre superieur 1 Total 67