Entreprises publiques et interet general a l'heure de la gouvernance.

Simard, Louis ; Dupuis, Alain ; Bernier, Luc 等

A l'heure de la mondialisation et de la redefinition du role de l'Etat, on met en question les differentes formes d'intervention publique. C'est particulierement le cas des entreprises publiques dont les mecanismes de gouvernance sont relativement meconnus. En fait, les debats sur les privatisations ont eu pour consequence que l'etude de l'evolution des entreprises publiques encore existantes est negligee depuis 25 ans. Ce texte s'attaque a cette lacune dans les recherches en administration publique en utilisant le cas quebecois dans le domaine de l'electricite. Il propose de nouvelles avenues rendues possibles par les travaux theoriques recents sur la gouvernance.

Le modele de decision centralise developpe apres 1945 en Occident est fortement ebranle. Les causes en sont multiples. L'heterogeneite des acteurs, le nombre d'interactions croissantes entre eux, le croisement des paliers local, national et international, la presence de plus en plus active des medias, des mouvements d'opinions et des groupes de pression et la montee des identites territoriales sont des elements qui expliqueraient ce phenomene. Par ailleurs, la decentralisation du debut des annees 1980, la crise des finances publiques, la plus grande accessibilite de l'information, l'augmentation du niveau de scolarisation de la population en general, certains echecs en matiere de politiques publiques, le tournant ideologique vers le marche et la percee du Nouveau management public sont identifies comme les phenomenes qui ont contribue au developpement d'un nouveau modele de decision publique) Ils ont en outre favorise une demande grandissante de la part des acteurs locaux qui veulent participer aux decisions.

La transformation du role de l'Etat ne se traduit pas necessairement par moins d'Etat, mais on voit se developper un nouveau modele de gouvernance plus eclate qui recherche des consensus. On s'eloigne d'un modele ou l'assemblee elue, le Parlement, detient l'autorite ultime en toute matiere pour se diriger vers un modele de democratie dans lequel l'autorite legitime est beaucoup plus fragmentee et repartie dans la societe. (2) Cette transformation correspond egalement au recul d'un modele de democratie fortement influence par le guardianship ou paternalisme technocratique selon lequel quelques experts du gouvernement jugent et decident ce qui est bon pour tous. L'obtention de l'avis des acteurs concernes par une decision de nature publique est aujourd'hui la donne. L'Etat n'apparait plus comme le seul garant de l'interet general bien qu'il demeure un acteur important. (3) On developpe un modele qui donne plus de place a la concertation. Il est davantage axe sur la dimension procedurale de la decision que sur sa dimension substantive et il tente d'arrimer les differents interets en cause. (4) Ce nouveau contexte met en question les mecanismes et les conceptions de l'interets general et laisse croire au developpement d'une pluralite d'interets generaux. (5)

Dans ce contexte, on s'interroge sur le role et les modalites de l'intervention publique, notamment celle qui passe par les entreprises publiques. Quel role ces dernieres sont-elles appelees a jouer? Comment s'adapteront-elles aux nouvelles regles du jeu qui se dessinent? Comment s'inserent-elles dans les nouveaux processus democratiques? Quelles devraient etre nos attentes a leur egard? Comment ces questions et ces phenomenes se presentent-ils dans le secteur de l'energie, un maillon important du service public?

Cet article propose un programme de recherche pour mettre a jour et analyser les cadres contemporains de la gouvernance et leur incidence sur les pratiques des entreprises publiques en prenant comme exemple le domaine de l'energie. Le programme de recherche propose suggere de nouvelles avenues d'etude sur les entreprises publiques, avenues trop longtemps balisees par des travaux concernant le controle de ces entreprises. (6)

Le secteur de l'energie fait l'objet de transformations fondamentales depuis bientot dix ans. (7) Ouverture du marche de gros, dereglementation, privatisation, fusion, integration horizontale, ce secteur d'activite voit ses structures et ses dynamiques bouleversees. Ces changements en profondeur peuvent se reveler etre des contraintes, mais aussi des occasions pour les entreprises du secteur qui accumulent une experience et une expertise strategiques. Comme Lorrain8 le mentionne, les grandes entreprises inventent de nouvelles techniques contractuelles et developpent parfois une nouvelle conception du service public. Il apparait donc particulierement pertinent d'etudier leurs pratiques et la place qu'elles jouent dans la nouvelle gouvernance. Entre concurrence et service public, comment leur action se situe-t-elle par rapport a la poursuite de l'interet general, un volet important de leur mission qui legitime leur existence? On sait toute la difficulte que pose l'idee d' << interet general >>. (9) On n'est meme pas certain qu'une telle chose existe et qu'on puisse la connaitre de facon detaillee. Personne n'a jamais trouve de methode rationnelle pour definir la substance de l'interet general autrement qu'en termes assez abstraits et generaux comme, par exemple, << l'ensemble des valeurs largement partagees. >> Les nouveaux modes de gouvernance rendent possibles des debats sur ce qui est d'interet general selon les contextes et les points de vue en presence. Dans cette perspective, si on insiste a definir la substance de l'interet general, on pourrait penser qu'il se trouve d'abord dans la preservation et l'amelioration des processus des institutions democratiques, de gouvernance et de marche. Comment les entreprises publiques doivent-elles s'inserer dans ces processus? Quelle peut etre leur contribution propre? Quelles sont les conditions qui peuvent assurer la valeur de leur contribution a la realisation de l'interet general?

La gouvernance comme nouveau cadre d'action

Selon Stoker, (10) la gouvernance << se rapporte a l'elaboration de styles de gouvernement dans lesquels les frontieres entre les secteurs public et prive et a l'interieur de chacun de ces secteurs tendent a s'estomper >> Le Gales (11) decrit le phenomene de la maniere suivante : << mecanismes alternatifs de negociation entre differents groupes, reseaux, sous-systemes susceptibles de rendre possible l'action du gouvernement >>. Le modele de la gouvernance consiste en une extension du processus democratique au-dela du seul processus electoral et en une multiplication des instances qui mettent en oeuvre ce processus democratique. Plus concretement, l'integration de nouveaux acteurs se fait par le biais de la multiplication d'espaces de deliberation, de negociation et de procedures (publicite, mise en visibilite, calendrier). Si la gouvernance peut apparaitre comme une reponse aux defis de l'action publique aujourd'hui, elle n'est pas sans presenter de nouveaux problemes (12):la complexite et la variete de fonctionnement des nouveaux espaces; la delimitation des responsabilites et de l'imputabilite des acteurs; l'efficacite des processus decisionnels reposant sur le consensus et la necessaire collaboration; la tendance chez certains acteurs a vouloir se substituer a l'Etat; enfin, le suivi et le controle de la mise en oeuvre. Le passage d'un modele a l'autre ne va pas de soi et ne se fait pas de la meme facon et a la meme vitesse d'un secteur d'activite a l'autre. Les histoires institutionnelles, les experiences particulieres et les cultures professionnelles font partie des facteurs qui influencent de maniere importante cette transition observee.

Evolution du modele quebecois de gouvernance

Le modele quebecois de gouvernance herite de la Revolution tranquille s'est traduit par une approche plutot verticale, comme ailleurs en Occident, et a ete a l'origine de plusieurs grandes realisations, mais il a egalement montre ses limites. Depuis pres de 20 ans, la societe quebecoise met de l'avant de nouvelles formes d'action collective. Par une intervention gouvernementale davantage coordonnatrice et moins hierarchique, des experimentations dans de nombreux domaines (economie, sante, education, environnement, recherche, culture, etc.) font le pari de la concertation et du partenariat entre les diverses parties prenantes. Differentes formes d'ententes, de contrats et de conventions misent sur la qualite, la diversite et la participation des communautes pour faire face aux differents problemes de societe. La proliferation de tables de concertation, les grappes industrielles, les entreprises en reseaux, les contrats sociaux et les ententes concrefisees dans l'univers des relations de travail sont en acceleration depuis les annees 1990 et sont autant de signes de la consolidation d'un modele partenarial. (13)

Bien sur, la pregnance du modele anterieur reste tres forte. Ce dernier repose sur un paradigme politique et administratif encore bien present qui honnit les systemes de gouvernance non unitaires, qu'il denonce pour leur << fragmentation >>, leurs duplications, leurs conflits de juridiction et autres problemes de ce type. (14) Ce paradigme met l'accent sur les principes classiques d'administration, en particulier l'unite de direction et l'autorite hierarchique. Il incite, par exemple, a tout ramener sous l'autorite d'un seul maire et d'une seule bureaucratie municipale (fusions municipales); a tout ramener sous l'autorite du directeur d'un seul gros etablissement sociosanitaire (fusion d'etablissements); a concevoir les programmes educatifs detailles au ministere de l'Education et a les imposer a toutes les ecoles. Les deux modeles cohabitent maintenant et produisent parfois des hybrides. Une instance de gouverne aura, par exemple, un mandat de << coordination >>, mais concevra cette coordination de facon autoritaire sous la forme de l'imposition coercitive d'une orientation commune a deux acteurs (un hopital et un centre de soins de longue duree, par exemple) qui ne souhaitent pas adopter cette orientation commune. (15)

Dans le domaine economique, l'Etat quebecois a joue sur deux plans. D'un cote, il soutient l'ouverture des marches et, de l'autre, il privilegie certains secteurs d'activite dans l'espoir de stimuler le developpement economique du Quebec, de renforcer sa distinction culturelle et d'assurer un bon niveau de solidarite sociale. (16) Les entreprises publiques ont ete un e1ement important de l'intervention de l'Etat dans ce domaine. Dans le contexte actuel des transformations du marche et de l'Etat, de la specialisation et de la (re)localisation, la prise en compte de l'interet general doit etre assumee, au moins partiellement, par diverses organisations et donc de maniere plus decentralisee. Ici, on voit poindre l'un des elements de complexite de l'idee d'interet general : l'interet local, l'interet regional, l'interet sectoriel, l'interet national, l'interet mondial, sont quelques-unes des nombreuses unites qui peuvent definir le << general >>. C'est desormais par l'action convergente entre les syndicats, les groupes communautaires, le monde associatif, le mouvement cooperatif, les entreprises privees et les societes d'Etat que l'on peut saisir l'evolution du modele quebecois comme un modele de gouvernance original en Amerique du Nord. Quels sont la place et le role des entreprises publiques au coeur du modele quebecois dans ce modele en redefinition? Cela fera l'objet de la prochaine section.

La place des entreprises publiques dans le nouveau cadre d'action et de gouvernance

Au Quebec, les entreprises publiques ont joue un role historique important en formant des ilots autonomes et competents, notamment dans les secteurs des ressources naturelles et de la finance. (17) Elles jouent encore aujourd'hui un role important dans la structuration des secteurs d'activite nevralgiques tels que la nouvelle economie et le developpement des regions. Elles agissent sur des secteurs structurants tels que l'immobilier, la finance et l'energie (18) et cooperent avec le prive pour offrir des ressources a bas prix et ainsi augmenter le caractere concurrentiel de l'environnement quebecois. (19) Selon certains, les entreprises publiques seraient au coeur de la performance des Etats-nation et du lien social entre ces derniers et le citoyen. (20)

Creees dans les annees 1960, avant meme que ne soient formulees les grandes politiques publiques des annees 1970, les entreprises publiques quebecoises ont essuye des tentatives de privatisation au cours des annees 1980 pour connaitre, dans la decennie suivante, des processus d'integration et de fusion ainsi qu'un virage commercial majeur. Dans leurs relations avec l'Etat, elles ont ainsi traverse au cours des ans des phases de cooperation, de confrontation et d'autonbmie. Elles ont connu bien souvent des changements de mandats et essaye de realiser des objectifs multiples. (21)

Cherchant desormais a accroitre la previsibilite de l'environnement (economique, politique et administratif), les entreprises publiques s'internationalisent, developpent la capacite de faire des affaires et deviennent moins des instruments de politiques publiques que des sources importantes et explicites de revenu. Presentees a l'origine comme etant garantes de l'interet general du simple fait de leurs activites, comment poursuivent-elles aujourd'hui cette mission? La question a deux volets, l'un theorique et l'autre empirique : comment les entreprises publiques peuvent-elles contribuer a l'interet general dans le contexte economique et politique actuel et compte tenu de la quasi-impossibilite de definir le contenu de l'interet general, et comment y contribuent-elles dans les faits?

Une facon simple de mesurer la contribution des entreprises publiques a l'interet general consiste a evaluer leur rentabilite, leur rendement financier, comme si leur seule raison d'etre etait economique. Les etudes sont souvent contradictoires a ce sujet. (22) La mesure du rendement demeure problematique et expliquerait le manque de coherence dans les resultats des travaux de recherche. De nombreux facteurs influent Sur le rendement, comme l'evolution du secteur, la presence ou l'absence de concurrence, le cycle economique, les besoins financiers de l'Etat, le parti au pouvoir ou la volonte de reformer les entreprises publiques. (23) La mesure du rendement appliquee aux entreprises publiques pose un reel defi comparativement a son application dans le secteur prive. Bozec (24) propose deux hypotheses principales a cet egard. Premierement, la dereglementation et l'ouverture des marches peuvent expliquer la hausse du rendement lorsqu'un changement de mandat s'opere. Deuxiemement, l'importance des objectifs non commerciaux (creation d'emplois, developpement regional, etc.), souvent notee par les auteurs des etudes, n'est jamais consideree dans l'analyse. Ainsi, la definition des mesures de rentabilite serait plus favorable aux entreprises privees. On n'evalue de cette facon qu'une partie de la contribution des entreprises publiques. Les autres elements de cette contribution sont plus difficiles a mesurer, mais c'est generalement une erreur importante de ne tenir compte que de ce qui est facilement mesurable et chiffrable en negligeant tout le reste. (25) Si le rendement des entreprises publiques demeure un objet de debat, on met de plus en plusen question leur pertinence dans le contexte economique et politique actuel. A l'heure de la mondialisation et de la liberalisation des echanges, les entreprises publiques font face a des defis nouveaux. Parce qu'elles ont souvent ete definies en fonction d'une economie nationale, elles apparaissent inadaptees pour s'attaquer au marche mondial alors que leur marche national doit s'ouvrir a des concurrents venant de partout dans le monde.

Les entreprises publiques s'inscrivent dans cette nouvelle economie plurielle sans doute differemment des entreprises privees. Elles ont en commun de devoir relever le defi du marche tout en devant repondre a un nombre plus ou moins important d'objectifs juges d'interet general. (26) Ces objectifs et les attentes de la population sont varies et souvent difficilement conciliables, ce qui rend problematique la gouverne des entreprises publiques. Elles doivent faire a l'interne un travail d'arbitrage important entre diverses valeurs. La prise en compte de la variete des attentes et des objectifs et les arbitrages a faire entre eux sont en partie assures par le conseil d'administration. Le role de ce dernier est a priori plus faible dans l'entreprise publique que dans l'entreprise privee ou l'organisme sans but lucratif (OSBL) en raison du monopole de la propriete gouvernementale et de la forte relation entre le ministre de tutelle et le P.D.G. de l'entreprise. Neanmoins, la diversite des membres du conseil d'administration, leur tendance et leur milieu d'origine demeurent une facon d'assurer au moins en partie ce volet de leur mission. C'est ce que les travaux de Bernier et Burlone (27) laissent entrevoir. En effet, si dans le passe la composition des conseils d'administration des entreprises publiques quebecoises etait peu diversifiee et se recoupait, aujourd'hui elle tend a etre plutot exclusive. De plus, comme dans les conseils d'administration des entreprises privees, on remarque un plus grand nombre de membres institutionnels. Outre le ministre de tutelle et le conseil d'administration << coopte >>, d'autres mecanismes--comme la Regie de l'energie et le Bureau d'audiences publiques sur l'environnement--peuvent s'ajouter et contribuer a la prise en compte des points de vue, valeurs et interets diversifies de la societe.

Afin de comprendre comment les entreprises repondent a cet ensemble de defis et de reperer les dynamiques organisationnelles a l'oeuvre, Mintzberg (28) met en opposition deux types de demarches strategiques, soit la planification strategique et les strategies emergentes. La planification strategique centralisee qui s'etablit a moyen et long terme est pertinente dans les environnements stables et relativement simples. Les strategies emergentes sont plus appropriees dans les contextes complexes en pleine evolution. Les entreprises publiques se trouvent de plus en plus tiraillees entre ces deux demarches strategiques opposees. La premiere est exigee par le gouvernement et la population qui souhaitent approuver les decisions et participer aux choix d'orientation. La seconde repond a un environnement de plus en plus instable et complexe marque par les partenariats et la concurrence.

La montee de la preoccupation environnementale et du droit a l'information depuis plus d'une quinzaine d'annees a enclenche une reflexion en profondeur sur les activites des grandes entreprises publiques. (29) Dorenavant, les grands projets d'amenagement rencontrent une opposition systematique. Les riverains et les groupes de defense de l'environnement sont de plus en plus organises et ont gagne en experiences diverses. (30) La concertation en amont des projets, les amenagements divers qu'ils subissent et les compensations consenties a certains groupes sont des initiatives qui contribuent directement a la prise en compte des preoccupations environnementales et a une plus vaste acceptabilite sociale. Si l'ouverture des marches signifie pour les entreprises une plus grande integration internationale, cela ne peut se faire sans une integration territoriale accrue et l'accord des collectivites locales. Ces deux types d'integration sont necessaires comme les deux faces d'une meme strategie : offensive et defensive. Il ne s'agit pas seulement de developper de nouveaux marches, mais egalement de conserver ceux qui semblent acquis. Le schema de la Figure 1 illustre quelques-unes des tensions que le nouveau cadre d'action strategique fonde sur la concertation et la negociation implique pour les entreprises publiques. Elles doivent naviguer entre integration locale et internationale, et entre planification strategique transparente et strategies emergentes flexibles et innovatrices.

[FIGURE 1 OMITTED]

Nouveaux defis, nouvelles missions et effets de la gouvernance

Le programme de recherche que propose cet article consiste a mettre au jour et a analyser les cadres contemporains de la gouvernance et leur incidence sur les pratiques des entreprises publiques. Que devient l'appui a la croissance, a la solidarite et au developpement regional dans un contexte ou les processus politiques se conjuguent de l'echelle regionale a l'echelle internationale? Cette dimension regionale de la mission des entreprises publiques a-t-elle encore sa raison d'etre dans un contexte d'integration des marches et de mondialisation? Si oui, comment peut-elle etre realisee au mieux et conciliee avec les autres dimensions de la mission des entreprises publiques? Que devient la demarche strategique des entreprises publiques dans un tel contexte? Quelle place prennent la planification strategique et la strategie entrepreneuriale emergente? A quelles sources de connaissances les entreprises publiques peuvent-elles puiser pour ameliorer et transformer leurs pratiques et comment peuvent-elles le faire? Dans l'economie du savoir, ce sont les communautes de connaissances qui sont le lieu de la construction et de la diffusion des savoirs. (31) Comment les entreprises publiques s'inserentelles dans ces communautes? Quelle est leur contribution? Quelles sont et quelles devraient etre les pratiques des entreprises publiques en ce qui concerne la propriete intellectuelle et la constitution des connaissances publiques? Reprenons un peu plus en detail les quatre dimensions de la mission des entreprises publiques ici mises en question.

1. L'appui a la croissance, a la solidarite et au developpement durable

Les entreprises publiques sont souvent considerees comme des acteurs-cles du developpement local et regional. Elles apparaissent comme des employeurs importants et leurs activites ont, en principe, des retombees economiques majeures qui contribuent a la vitalite des regions. Dans le contexte actuel, y a-t-il transformation des modeles politiques et administratifs qui gouvernent l'action des entreprises publiques a l'echelle locale et regionale? Au cours des annees, elles ont tisse des liens etroits et des partenariats fructueux avec les representantselocaux et regionaux ainsi que les differentes communautes. Elles appuient de nombreuses initiatives dans le domaine de la culture, des loisirs et de l'economie sociale. Elles contribuent ainsi a la richesse et a la diversite des communautes et sont des elements actifs du tissu social. Ce role est-il encore juge legitime et approprie et y a-t-il transformation des modalites de sa realisation? Sur le plan environnemental, quels sont les modeles politiques et administratifs de gouvernance du developpement durable et quelle est la place des entreprises publiques dans ces modeles? Des les annees 1970, les entreprises publiques apparaissent au coeur de l'innovation sur le plan environnemental. Leur role se transforme-t-il?

2. L'integration des marches et des territoires

L'adoption d'accords internationaux, en Europe comme en Amerique, accelere depuis bientot 50 ans la liberalisation des marches. Les frontieres commerciales sont remises en question dans tous les secteurs d'activite pour favoriser la concurrence. Quels sont les effets de cette transformation sur la mission des entreprises publiques? Par ailleurs, la decentralisation des pouvoirs publics etablie depuis de nombreuses annees et la regionalisation plus recente de la mise en oeuvre conduisent a une redefinition des territoires. Quels sont les defis des entreprises publiques, chacune dans leur secteur d'activite propre? A l'heure ou le retour de deficits budgetaires et la privatisation partielle ou totale sont plausibles, les exigences accrues en matiere de rentabilite encouragent les entreprises publiques a developper des strategies emergentes dans des secteurs ou les nombreuses contraintes poussent plutot naturellement vers une planification centralisee et rigide.

3. L'insertion dans les communautes internationales de l'economie du savoir

Comment les entreprises publiques s'inserent-elles dans l'economie du savoir? Dans cette economie, ce sont les communautes de savoir qui sont le lieu de la construction et de la diffusion des savoirs. (32) Les pratiques organisationnelles et les solutions techniques se ressemblent souvent d'une organisation a l'autre. Comme les autres organisations, les entreprises publiques s'inspirent des pratiques et des courants de pensee en usage. C'est par l'intermediaire des communautes de savoir que les idees et les << recettes >> se developpent et se transportent d'une organisation a l'autre. Dans quelles communautes de savoir les entreprises publiques s'inserent-elles et puisentelles les idees et les savoirs qui les guident? Comment et dans quelle mesure y contribuent-elles? Les gouvernements et les organismes publics ont un role important a jouer dans l'economie du savoir, en particulier dans la constitution de savoirs publics libres. (33) L'economie du savoir est tiraillee entre deux types de pratiques complementaires: soit celle de la privatisation des savoirs, de la propriete intellectuelle, des brevets d'une part, et celle de la constitution de savoirs publics libres de tout droit de propriete, d'autre part. Depuis une quinzaine d'annees, la tendance est a la privatisation des savoirs, avec les risques que cela comporte d'appauvrir la dynamique du developpement des savoirs libres et publics dans les communautes du savoir. (34) Au Quebec, certaines entreprises publiques ont ete de veritables moteurs de l'innovation scientifique et technologique en raison des defis a relever, des ressources dont elles disposent et de leurs strategies de developpement a long terme. Ces entreprises publiques ont ete des partenaires majeurs de la recherche universitaire et gouvernementale. Certaines ont meme leurs propres unites de recherche. La tendance est-elle a la privatisation des connaissances et des informations suite a l'insertion croissante des entreprises publiques aux marches?

4. Le developpement de l'entrepreneurship et d'une vision strategique

La planification strategique peut etre utile pour forger une vision commune et obtenir un certain consensus autour des actions des entreprises publiques. Toutefois, c'est une chose d'ecrire un plan strategique, c'en est une autre de batir une vision strategique commune a l'ensemble des membres d'une grande organisation qui soit legitime aux yeux de ses partenaires. Au-dela des techniques technocratiques de planification strategique, la strategie d'entreprise doit s'ancrer dans une culture organisationnelle qui en assure la legitimite et lui fournit le langage et les symboles necessaires a son appropriation par tous. De plus, la strategie des entreprises publiques doit fermement s'ancrer dans les cultures regionale et nationale pour assurer la legitimite de leurs actions. Comment est-ce possible? Pour se renouveler dans un contexte en pleine transformation, les entreprises publiques doivent reinventer leurs structures et leurs demarches strategiques pour que les entrepreneurs emergent et conservent a leur entreprise une bonne capacite d'innover sur les plans technique, commercial et organisationnel. (35) Est-ce possible etant donne le statut des entreprises publiques et celui de leur personnel?

Le secteur de l'electricite

Liberalisation : arguments et implications

Ces dernieres annees, tant en Europe qu'en Amerique du Nord, la disparition progressive des barrieres commerciales entre les pays s'est etendue au domaine de lenergie et a touche un grand nombre d'entreprises publiques. Comme ce fut le cas dans nombre de secteurs (transport aerien, camionnage, voies ferrees, telecommunications, valeurs mobilieres, banque, petrole et gaz naturel), dans quelques annees, les monopoles devraient etre choses du passe dans le secteur de lelectricite. Les consommateurs pourront s'adresser aux fournisseurs de leur choix alors que les producteurs se partageront le reseau de transport. Cela signifie egalement qu'a moyen terme, les clienteles ne seront plus << captives >>. De maniere progressive, en commencant par les grands consommateurs (entreprises, municipalites), la libre concurrence touchera les foyers et les individus. Il devient donc imperatif pour les monopoles de resserrer les liens avec leur clientele et la population en general. (36)

Jusqu'a la fin des annees 1980, de grandes entreprises publiques ou privees et integrees (production, transport et distribution) beneficiaient de monopoles territoriaux afin d'assurer une qualite de service et des tarifs uniformes. Plusieurs arguments militent de nos jours en faveur de la << liberalisation >> du domaine de l'energie. Sur le plan economique, les institutions et les processus du marche pourraient remplacer avantageusement le modele du monopole reglemente. (37) Il en resulterait une plus grande efficacite de l'ensemble des activites et une baisse generale des prix. En outre, la technologie favoriserait l'emergence de modes de production flexibles et accessibles (micro-centrales). De meme, les nouvelles technologies de l'information rendent possible une gestion en temps reel et a faible cout des transactions (hausse de l'efficacite des marches). Enfin, la capacite de transmission entre les regions s'ameliore. Ainsi, l'integration verticale de la production a la distribution n'est plus necessaire. Les activites peuvent etre isolees et constituer autant d'occasions d'echanges avantageux.

On assiste egalement a certaines transformations generales. (38) Les entreprises publiques sont privatisees ou developpent une gestion plus commerciale pour composer avec la concurrence. Les fusions, les acquisitions et les consolidations sont nombreuses et l'on observe des integrations horizontales (gaz, telephone, securite, plomberie, Internet). (39) L'integration verticale est remise en question (production et transport) pour les raisons citees plus haut, mais aussi pour des raisons de conflits d'interets potentiels alors que les intermediaires voient le jour dans le marche.

En Angleterre, on remarque une differenciation dans l'evolution des tarifs en fonction des types de clienteles, (40) comme c'est le cas dans le secteur du telephone aux etats-Unis. Un fosse tarifaire se creuse entre la clientele domestique et la clientele industrielle. Les reseaux d'infrastructures se deploient de maniere separee en fonction des clienteles. Des lors, les premiers gagnants sont les grands industriels qui ont la capacite de negocier les tarifs, alors que les simples consommateurs manqueraient de ressources et de savoir-faire. (41) A l'echelle de la distribution (commerces et foyers), l'ouverture des marches s'annonce plus lente que prevu et a un tarif plus eleve. (42)

Principes politique, social et environnemental en question

Pineau (43) presente trois enjeux principaux a l'ouverture des marches qui viennent mettre en question les fondements de la reglementation. Le premier, de nature politique, concerne l'independance energetique des Etats. Compte tenu de l'abolition des frontieres economiques et du fait que l'energie peut desormais etre consideree comme un bien jouissant d'une mobilite accrue, l'independance energetique semble devenir moins pertinente. Le second enjeu, de nature sociale, a trait a l'equite de traitement des consommateurs, d'une part, et a la repartition des couts et des benefices entre eux et entre toutes les parties prenantes, d'autre part. L'universalite du service a un prix uniforme est a la base de la reglementation. (44) Avec la libre concurrence et la formation d'oligopoles, certains craignent la remise en question de ce principe d'egalite de traitement des consommateurs, (45) une absence de garantie d'approvisionnement et la marginalisation de certaines zones << non rentables >>. On craint egalement des consequences sur l'amenagement du territoire, notamment la contestation des projets de production et de transport. Le troisieme enjeu est de nature environnementale. Devant la multiplication annoncee des acteurs dans le domaine, l'imposition de criteres environnementaux apparait plus difficile et la rentabilite a court terme rend plus attrayants pour l'instant les modes de production plus polluants. D'autre part, au-dela de la question de la production, celle du transport de l'electricite est egalement importante. (46) Elle comporte des dimensions environnementales liees au paysage, a l'amenagement du territoire, aux champs electromagnetiques, etc. (47) Comme le precise Pineau, le virage commercial ne garantirait pas necessairement la poursuite des deux derniers principes. A cet egard, pour que des politiques non marchandes puissent perdurer a l'arrivee de la concurrence, il est necessaire de mettre en place certains dispositifs portant sur les tarifs, les prestations et l'entree et la sortie des acteurs dans le marche en fonction de certains criteres. Compte tenu de la complexite technique et organisationnelle des secteurs de l'energie, des autorites specialisees doivent perdurer, car des expertises concretes et independantes demeurent necessaires. (48)

Le cas d'Hydro-Quebec

Creee en 1944, puis deverant un monopole public sur l'ensemble du territoire quebecois au debut des annees 1960 par le gouvernement du Quebec qui est son actionnaire unique, Hydro-Quebec assure l'alimentation en electricite des clients quebecois, un marche qui represente plus de 3,7 millions d'abonnements. Hydro-Quebec traite egalement avec des dizaines d'entreprises d'electricite du nord-est de l'Amerique et participe a des projets d'infrastructures energetiques sur plusieurs continents.

Avec un actif de plus de 60 milliards $, un chiffre d'affaires de 10,9 milliards $ en 2005 un benefice net de 2,2 milliards $, des dividends declares de 1,1 milliard et un effectif de plus de 22 000 employes, Hydro-Quebec compte parmi les entreprises les plus importantes de son secteur en Amerique. Un des principaux symboles de la Revolution tranquille et veritable instrument de la politique economique du Quebec, Hydro-Quebec a connu des changements importants qui impliquent plusieurs transformations majeures pour l'entreprise. Parmi ces dernieres, notons sa restructuration en quatre sous-divisions : Hydro-Quebec Distribution, Hydro-Quebec Production, Transenergie et Hydro-Quebec equipement (ainsi que la Societe de la Baie-James). (49)

Pour Hydro-Quebec, l'ouverture des marches laisse voir a priori un fort potentiel en raison des tarifs eleves en cours en Nouvelle-Angleterre, (50) deuxieme region a favoriser la concurrence apres la Californie. Toutefois, l'heritage de la Revolution tranquille (l'obligation historique d'offrir de bas tarifs a sa clientele immediate, son statut public et le mode de production privilegie qui necessite des investissements majeurs) limiterait la capacite de l'entreprise a tirer profit de la situation. (51) De plus, le cout du transport de l'electricite exportee est eleve en raison de l'eloignement entre les sites de production et les lieux de consommation.

Dans le secteur de l'energie, ce nouveau contexte plus flexible et ouvert s'est egalement traduit par l'arrivee de la Regie de l'energie. Cet organisme de regulation economique qui fixe les conditions et les tarifs de transport et de distribution d'electricite, (52) etait une condition de la Federal Energy Regulatory Commission (FERC), suite a l'obtention du statut de negociant par Hydro-Quebec a l'echelle nord-americaine. Ce nouveau joueur qui a comme mandat de veiller a la libre concurrence, a l'interet des consommateurs et a l'interet public, est typique du modele en emergence et des nouvelles formes que prend l'intervention publique.

Activites d'Hydro-Quebec dans le nouveau contexte de la gouvernance

Pour voir comment Hydro-Quebec compose avec son nouveau contexte, examinons les quatre dimensions de la mission des entreprises publiques mentionnees precedemment.

1. L'appui a la croissance, a la solidarite et au developpement durable

On peut reperer un certain nombre de pratiques chez Hydro-Quebec qui peuvent s'interpreter comme des contributions plus larges que le simple service d'electricite. Il n'y a bien sur pas consensus sur la portee de ces pratiques et leurs effets, mais elles representent tout de meme une certaine conception d'une orientation en faveur de l'interet general d'une grande entreprise publique.

Le maintien des bas tarifs pour les secteurs industriel et commercial a pu favoriser le developpement economique et a contribue a faire du Quebec et de ses regions des lieux propices d'investissement a l'echelle internationale dans le contexte de la mondialisation. Par ses activites generales, sa politique d'achat (53) et sa presence en tant qu'employeur important en region (salaires verses), Hydro-Quebec contribue directement au maintien et a la croissance economique de certaines regions. Une politique d'achat preferentiel ne contribue pas necessairement a la croissance economique de la province et n'est pas en general profitable a l'economie nationale ou internationale. On retrouve ici notre question qui porte sur l'interet general: la politique d'achat preferentielle est dans l'interet de certains, mais peut-etre pas dans l'interet de tous. Par ailleurs, en ce qui concerne la solidarite, Hydro-Quebec joue un role dans le paysage quebecois par le biais des dons qu'elle verse annuellement dans les secteurs de la sante, de l'education et de l'aide humanitaire. De plus, elle commandite des activites socioeconomiques, culturelles et environnementales, ainsi que des activites de sport amateur. Et par solidarite envers les plus demunis, l'entreprise a adopte depuis plusieurs annees des pratiques d'affaires en collaboration avec des organismes sociaux pour venir en aide aux clients qui eprouvent des difficultes a payer.

Les exigences de concertation et d'acceptabilite sociale des projets et des activites par les milieux concernes ont fait d'Hydro-Quebec une reference internationale en matiere environnementale. L'entreprise a fait preuve de leadership et d'innovation dans ce domaine complexe, foyer grandissant de contestations. Le choix de l'hydro-electricite comme mode de production privilegie, l'adoption de politiques environnementales, de normes ISO 14001 et de programmes de preservation de l'environnement, le developpement de methodologies d'evaluation environnementale et d'etudes d'impact font ecole dans le monde entier. Parmi de multiples exemples, nous pouvons citer le << Programme de mise en valeur integree >> (PMVI) qui vise a contrer les impacts des projets (lignes et postes de transport d'electricite) sur les communautes touchees au-dela des mesures d'attenuation prevues. (54) Nous pouvons egalement mentionner la Fondation Hydro-Quebec, creee en 2001, qui vise a financer des projets en partenariat avec les differents milieux. La mission de la Fondation est de contribuer a l'amelioration et a la protection a long terme de l'environnement. (55) Par ailleurs, ces dernieres annees, la fragmentation de l'entreprise s'est accompagnee d'une integration de l'expertise environnementale au sein des autres composantes en remplacement d'une vice-presidence dediee a l'environnement. (56)

2. L'integration des marches et des territoires

Par ses activites de production et de transport de l'electricite, Hydro-Quebec contribue a l'integration des marches nord-americains, au developpement de la concurrence et a l'echange des produits, des services et des innovations dans le domaine de l'electricite et de l'energie en general. Les projets qu'elle developpe et la formation qu'elle offre au-dela des frontieres du Quebec y contribuent tout autant. Les trois projets de lignes sous-marines visant a desengorger le reseau du nord-est des Etats-Unis en sont une bonne illustration. (57) En plus des structures nationales de concertation (comites de liaison), des structures regionales de concertation ont ete mises en place pour entretenir un dialogue permanent avec les acteurs locaux et regionaux. (58) Un portail Internet, Monde municipal, temoigne de cette preoccupation regionale qui s'observe egalement par la production de versions regionales du rapport annuel (recherche, commandites, emplois, activites economiques, PMVI). Enfin, le partenariat avec les acteurs regionaux et locaux lors de la refection ou construction d'installations de production hydroelectriques passe dorenavant par la creation de societes en commandite (SOCOM) par lesquelles les acteurs locaux (MRC, municipalites, bandes autochtones) participent aux investissements et aux revenus generes.

3. L'insertion dans les communautes internationales de l'economie du savoir

Leader en Amerique du Nord en matiere de recherche en energie, Hydro-Quebec est dans ce domaine la plus importante entreprise publique. En plus de ses activites internes, elle contribue au financement d'une vingtaine de chaires de recherche. De maniere indirecte, elle stimule egalement le developpement de nombreuses firmes de genie-conseil faisant du Quebec un chef de file mondial, dans le secteur de l'electricite (production hydroelectrique et transport). Elle participe a une diffusion des savoirs et des savoirfaire en appuyant directement l'organisation de colloques et de rencontres annuelles avec les grandes associations. (59) Ces dernieres mettent sur pied differents comites specialises qui favorisent l'echange des connaissances et la mise a niveau des informations. Hydro-Quebec est l'un des principaux animateurs de ces reseaux de savoirs. Par ses interventions (transport, ingenierie, approvisionnement, construction et ressources humaines), l'entreprise publique diffuse ses facons de faire et ses savoirs qui peuvent egalement prendre la forme de programmes de formation. Au Quebec, elle a recemment mis sur pied un programme de formation pour les amenagistes des MRC sur l'amenagement du territoire du reseau de production, de transport et de distribution. Ainsi, la recherche, l'echange de savoirs et la formation sont des activites soutenues chez Hydro-Quebec. En serait-il de meme si elle n'etait pas une entreprise publique?

4. Le developpement de l'entrepreneurship et d'une vision strategique

Reconnue pour etre en perpetuel reamenagement, l'entreprise a connu ces dernieres annees des transformations historiques. L'ouverture des marches et la nouvelle gouvernance ont eu des effets directs sur les dynamiques organisationnelles d'Hydro-Quebec. En 1996, l'entreprise a du se scinder en trois pour repondre aux exigences des autorites reglementaires. Avec l'arrivee de la Regie de l'energie, elle a du composer avec une nouvelle autorite locale differente du gouvernement. Le nouveau contexte dans lequel oeuvre maintenant l'entreprise est source de defis majeurs pour ses membres.

Les moyens et les nombreuses experiences de l'entreprise ont ete favorables au developpement de mecanismes d'apprentissage organisationnel et de valorisation des experiences. (60) Il s'agit, par exemple, de la conduite d'analyses et de reunions retrospectives a la suite de projets de production et de transport, ainsi que des changements organisationnels effectues pour parfaire les demarches et la methodologie de ces projets. La complexite des activites de l'entreprise a encourage la mise en oeuvre de structures faisant appel a la multidisciplinarite et aux differents metiers de l'entreprise. Le fonctionnement en equipe-projet jumelee a des expertises specialisees exterieures, s'est avere efficace. Enfin, au cours des dernieres annees, la culture d'ingenieur a fait place a une culture de representant d'affaires, en passant parfois par celle du juriste, de l'economiste, du communicateur et de l'environnementaliste. L'entreprise tente de s'adapter en permanence a un environnement qui change de plus en plus rapidement.

Le developpement d'outils de communication et de relations publiques au cours des dernieres annees temoigne egalement de la complexite des activites de l'entreprise et du defi poses par ses rapports avec les differents intervenants exterieurs, tout comme d'ailleurs les restructurations qui ont favorise la regionalisation des unites. Le recours accru a des outils de simulation pour mieux prevoir les activites et les projets ainsi que leurs effets est aussi un exemple d'innovation organisationnelle ayant notamment pour fin de faciliter une vision strategique de l'entreprise.

Enfin, le plan strategique de l'entreprise sur quatre ans, qui doit etre approuve par le gouvernement apres un examen en commission parlementaire, est aussi un element cle a cet egard. Exigence qui decoule de plusieurs controverses autour de projets de production et de transport, le plan peut apparaitre comme une contrainte pour les strategies emergentes. En revanche, il permet au gouvernement, seul actionnaire de l'entreprise, de s'assurer qu'elle respecte sa mission et que ses membres se donnent une vision commune de l'avenir. Cette exigence permet egalement la discussion publique des orientations et des projets de l'entreprise par les acteurs concernes.

L'entreprise est tres active dans les quatre dimensions de la mission des entreprises publiques que nous avons retenues. Plusieurs de ses innovations renvoient directement a son statut d'entreprise publique et concernent les spheres economique, sociale et environnementale. Son action est soumise a de multiples contraintes plus ou moins compatibles qui correspondent a diverses valeurs plus ou moins partagees. On lui donne la mission de produire de l'energie propre, fiable, et jusqu'a tout recemment aux tarifs les plus bas possible et de contribuer au developpement economique tout en faisant le plus de profits possible. Elle est soumise a une conception << additive >> de la notion d'interet general, ce qui en complique serieusement la gouverne, comme on peut le voir en examinant un des projets recents de l'entreprise.

Le projet du Suroit : revelateur d'un nouveau contexte?

Le projet du Suroit, qui finalement a ete abandonne, constituait un des projets majeurs d'Hydro-Quebec. Il prevoyait une centrale thermique au gaz naturel a cycle combine dans le sud-ouest de la region montrealaise. La conduite de l'entreprise a cette occasion nous apparait comme un revelateur de l'influence du nouveau cadre dans lequel elle est appelee a evoluer. L'analyse exploratoire de ce projet permet d'entrevoir comment s'articule aujourd'hui la poursuite de l'interet general.

D'une puissance d'environ 800 MW, la centrale du Suroit, qui aurait du etre construite dans la MRC de Beauharnois, devait permettre d'augmenter annuellement la capacite de production d'Hydro-Quebec d'environ 6,5 TWh, (soit pres de 4%). Elle devait etre mise en service en juin 2007. Ce projet representait un investissement de l'ordre de 550 millions $ qui pouvait etre cede a la multinationale General Electric (GE).

La justification du projet reposait sur les besoins en electricite a combler en raison de la croissance de la demande prevue. Bien qu'Hydro-Quebec affirmait continuer a privilegier le mode de production hydroelectrique, la centrale du Suroit constituait le meilleur choix compte tenu des delais d'autorisation et de construction des ouvrages hydrauliques.

Les consultations qui ont ete menees par l'entreprise et par le Bureau d'audiences publiques sur l'environnement (BAPE) aupres de la population doivent faire l'objet d'un bilan nuance. L'entreprise a mene, en amont des audiences publiques du BAPE, une serie de seances d'information et de consultation aupres des differents acteurs. Des rencontres et des ateliers thematiques ont eu lieu avec les elus locaux, les citoyens, les organismes gouvernementaux et municipaux, les groupes environnementaux, les groupes socio-economiques, etc. De meme, la distribution a grande echelle de documents d'information, des presentations, des communiques de presse, une ligne d'information telephonique et un site Internet ont egalement contribue a informer le public et a recueillir les commentaires et les questions. Au terme de cette operation qui s'est deroulee entre 2001 et 2002, Hydro-Quebec concluait :

On peut affirmer a l'issue de cette etape de la consultation que le projet de centrale a cycle combine du Suroit recoit un accueil positif des autorites locales et regionales. L'etroite collaboration des autorites locales et les mesures concretes visant a maximiser les retombees regionales en temoignent. (61)

Dans le cadre des audiences publiques du BAPE, les preoccupations et les opinions des participants ont porte principalement sur les aspects suivants : evaluation des besoins en electricite; choix de la filiere energetique; efficacite energetique; gaz a effet de serre; effets sur la sante et la securite; retombees economiques; fiscalite municipale; effets sur l'eau et l'etat des routes; bruit; impact sur le parc regional, les especes animales et les bois et marais a proximite; potentiel et pratiques agricoles de la zone concernee. Les differents acteurs ont souleve ces preoccupations en posant des questions lors des consultations. A l'echelle locale comme a lechelle nationale, les acteurs socio-economiques (associations industrielles, d'affaires, de genie-conseil, du milieu agricole et des entreprises, etc.) se sont plutot prononces en faveur du projet mais avec certaines reserves. Les elus locaux (ville et MRC) se sont montres favorables mais a certaines conditions (sante, securite, infrastructures, etc.). En revanche, la plupart des citoyens participants et les groupes de defense de l'environnement ont exprime leur desaccord avec le projet, principalement pour des raisons environnementales (gaz a effet de serre, filiere thermique, bruit, pollution atmospherique).

Au plan environnemental, le projet du Suroit devait produire une augmentation des emissions de gaz a effets de serre (GES) a l'echelle du Quebec de 2,5 % a 2,8 %. C'est la principale raison pour laquelle le BAPE a refuse de donner son aval au projet. Il faut rappeler que le Canada s'est engage, dans le cadre du protocole de Kyoto, a reduire ses emissions de ces afin que la moyenne annuelle de 2008 a 2012 soit de 6 % inferieure au niveau de 1990. (62) A l'echelle provinciale, le gouvernement a adopte le << Plan d'action quebe cois sur les changements climatiques >> qui vise egalement a reduire les emissions. (63) Selon le BAPE, les emissions de CES de la centrale equivaudraient a la moitie de la hausse des emissions de CES attribuables au transport entre 1990 et 2000, ou encore aux efforts combines de reduction consentis dans les secteurs de l'industrie et de l'electricite durant la meme periode. (64) Si la filiere hydroelectrique ne semblait pas pouvoir repondre a court terme a la demande, (65) la solution retenue n'etait pas sans poser d'effets environnementaux considerables. Le projet etait donc difficilement defendable compte tenu des engagements internationaux des gouvernements canadien et quebecois. Le projet fut abandonne en novembre 2004.

Strategies d'entreprise, projet et interet general

Il est difficile de realiser la mise en oeuvre d'une integration internationale et territoriale, d'une planification strategique et de strategies emergentes par la concertation et la negociation avec les differents types d'acteurs, comme nous le proposons dans notre modele (Figure 1). L'analyse, meme sommaire, d'un projet de production d'energie comme celui de la centrale du Suroit laisse voir le difficile arrimage entre le discours et l'action--l'espace et le temps--dans un contexte de plus en plus complexe et difficilement previsible. L'integration internationale commande a l'entreprise de tirer avantage de l'ouverture des marches et de repondre tant a la croissance de la demande qu'aux exigences de l'unique actionnaire qui sont de poursuivre des objectifs de rentabilite et de creation de valeur. Diversifier ses modes de production en favorisant une integration horizontale est une tendance generale dans le secteur et Hydro-Quebec n'y echappe pas. Dans ce contexte instable se creent des occasions et des contraintes, liees parfois a l'evolution des technologies, qui font emerger des strategies a court terme pouvant parfois apparaitre contradictoires par rapport aux engagements d'une planification strategique visant le long terme. La demande, l'evolution technologique, les changements de gouvernements, les obstacles sociopolitiques a la construction d'infrastructures (production ou transport) venant de groupes d'acteurs de plus en plus experimentes, les catastrophes naturelles, les changements climatiques, les pannes et les difficultes techniques sont autant d'elements qui rendent problematique la planification strategique.

[FIGURE 2 OMITTED]

Des gestes novateurs ont ete portes ces dernieres annees en faveur d'une plus grande integration territoriale, notamment par la creation d'outils de partenariat et de compensation pour les collectivites locales en vue de rendre les projets et les activites de l'entreprise plus acceptables et afin de conserver les marches locaux. Neanmoins, la contestation demeure. Certaines dimensions peuvent faire l'objet de concertation et de negociation alors que d'autres sont moins ou meme pas du tout negociables (mode de production et effets).

Ainsi, les defis economiques, sociaux et environnementaux qui se posent a l'entreprise publique ne se conjuguent pas aisement en termes d'interet general. La rencontre des spheres economique, sociale et environnementale que propose le concept de developpement durable dans le nouveau contexte de la gouvernance demeure un defi de taille. Au-dela de la concertation et de la negociation, en amont, le debat public est plus que jamais necessaire afin de developper un consensus sur la mission d'entreprise publique d'Hydro-Quebec. Nous constatons a travers le cas et les tendances recensees que, dans ce nouveau cadre, les entreprises beneficient d'une marge de manoeuvre plutot mince bien qu'elles comptent sur des ressources substantielles vis-a-vis des autres acteurs. Une coordination publique efficace disposant de moyens adequats (competences, autorite) a une echelle pertinente pour faire le lien entre l'echelle locale, nationale et internationale apparait necessaire pour rendre possible une pluralite de principes et non uniquement celui de l'economie. (66) Le nouveau modele de gouvernance qui, sans faire disparaitre l'Etat, lui propose de jouer un role plus modeste, peut-il favoriser ce mode de coordination? Faut-il plutot revenir au modele de l'Etat comme seul et unique << decideur >> et << coordonnateur >> des activites publiques? L'idee que la coordination et la poursuite de l'interet general rendent necessaire la constitution d'un centre unique d'autorite et de competences est en bonne partie un mythe. (67) Le defi est plutot de concevoir et de mettre en oeuvre les instances de gouvernance appropriees.

Conclusion

L'evolution du secteur de l'electricite et le cas d'Hydro-Quebec illustrent la transformation de la gouvernance des grandes institutions publiques. Le projet abandonne du Suroit est revelateur des conditions dans lesquelles les strategies des entreprises publiques doivent etre developpees et realisees. L'interet general n'est plus defini par l'Etat, mais par un ensemble d'echanges entre les administrations publiques et divers acteurs dans la societe qui contestent desormais le fait que l'Etat soit le seul decideur legitime. Les entreprises publiques qui, face a des gouvernements desireux de les vendre, n'avaient pas su exprimer qu'elles defendaient une certaine idee de l'interet general peuvent desormais le faire, non pas en agissant seules, mais en s'integrant dans un tissu serre d'interrelations avec leur secteur d'intervention. Il ne s'agit plus uniquement du controle de l'Etat sur son entreprise, mais d'une gouvernance plus complexe. Cet article propose une nouvelle facon d'etudier les entreprises publiques en tenant compte des strategies deployees dans le cadre de la nouvelle gouvernance. Ce modele peut s'appliquer a d'autres cas et c'est ce que nous proposons de faire.

Notes

(1) Jon Pierre et B. Guy Peters, Governance, Politics and the State (Londres: Macmillan, 2000).

(2) Vincent Ostrom, The Intellectual Crisis of American Public Administration, 2nd ed., University of Alabama Press (1st ed. 1973), 1989.

(3) P. Le Gales, << Du Gouvernement des villes a la gouvernance urbaine >>, Revue Francaise de Science Politique--1, 1995, pp. 57-95.

(4) M. Ollivier-Trigalo et X. Piechaczyk, Evaluer, debattre ou negocier l'utilite publique? (volet 2), Rapport INRETS no 233, Paris, Les collections de l'INRETS, 2001; M. Callon, P. Lascoumes et Y. Barthe, Agir dans un monde incertain. Essai sur la democratie technique (Paris: Seuil, 2001); L. Simard, Conflits d'environnement et concertation : le cas du Quebec et de la France autour des lignes THT, These de sociologie, Institut d'Etudes Politiques de Paris, 2003; L. Simard et L. Lepage, << 30 ans de gestion publique de l'environnement. Quel bilan a l'heure de la concertation? >>, dans R. Bernier (dir.), L'Etat quebecois au XXIe siecle, 2004, pp. 351-79; G. Lepage, M. Gauthier et P. Champagne, << Le projet de restauration du fleuve Saint-Laurent : de l'approche technocratique a l'implication des communautes riveraines >>, Sociologies Pratiques--7, 2003, pp. 65-89.

(5) L. Monnier et B. Thiry, << Architecture et dynamique de l'interet general >>, dans Mutations et interet general, sous la dir. de L. Monnier et B. Thiry (Paris, Bruxelles: De Boeck, 1997), pp. 11-29.

(6) Voir Yair Aharoni, The Evolution and Management of State-Owned Enterprises, chapitre 6 (Cambridge : Ballinger, 1986).

(7) G. Bruce Doern et Monica Gattinger, Power Switch: Energy regulatory governance in the twentyfirst century (Toronto: University of Toronto Press, 2003).

(8) D. Lorrain, << La grande entreprise urbaine et l'action publique >>, Sociologie du travail--2, 1995, pp. 199-220.

(9) Robert A. Dahl, Democracy and its Critics, Yale University Press, 1989.

(10) G. Stoker, << Cinq propositions pour une theorie de la gouvernance >>, Revue internationale des sciences sociales, vol. LX, no 1, 1998, pp. 19-30. L'extrait cite se trouve a la page 19.

(11) Le Gales, op. cit., p. 59.

(12) G. Stoker, op. cit.

(13) L. Bernier, M. Bouchard et B. Levesque, << La prise en compte de l'interet general au Quebec. Nouvelle articulation entre l'interet individuel, collectif et general >>, dans Bernard Enjolras et Marie-Louise von Bergmann Winbert, dirs., Economie plurielle et regulation socio-economique (Liege : Cirirec-international, 2002), pp. 47-71.

(14) Aaron Wildavsky, Speaking Truth to Power. The Art and Craft of Policy Analysis (1st ed. 1979), Transaction Publishers, 1987; Donald Chisholm, Coordination without Hierarchy: Informal Structures in Multiorganizational Systems, University of California Press, 1989; Vincent Ostrom, op. cit., p. 13; Charles E. Lindblom, Inquiry and Change, Yale University Press, 1990.

(15) Wildawsky, op. cit., p. 7; voir egalement Alain Dupuis, Luc Farinas et Louis Demers, << Gouvernance et fusions d'etablissements sociosanitaires >>, Revue gouvernance--1, 2005, p. 25.

(16) G. Lachapelle, << Identity, Integration and The Rise of Identity Economy; The Quebec Case in Comparison With Scotland, Wales and Catalonia >>, dans Guy Lachapelle et John Trent, Globalization, Governance and Identity : The Emergence of New Partnerships (Montreal: Les Presses de l'Universite de Montreal, 2000), pp. 211-31.

(17) Luc Bernier, << L'evolution des societes d'Etat au Quebec depuis 1960 >>, dans Quebec : Etat et societe, sous la dir. d'Alain-G. Gagnon (Montreal: Quebec/Amerique, 1994), pp. 243-54.

(18) L. Bernier, M. Bouchard et B. Levesque, op. cit., 2002.

(19) Ibid., p. 9; Luc Bernier et Francis Garon, << Les societes d'Etat quebecoises : apres les privatisations, l'adaptation a l'economie mondialisee >>, dans Quebec: Etat et societe, sous la dir. d'Alain-G. Gagnon (Montreal: Quebec/Amerique, 2003), pp. 227-50.

(20) P.-E. Tixier, Du monopole au marche. Les strategies de modernisation des entreprises publiques (Paris: La Decouverte, 2002).

(21) Luc Bernier et Francis Garon, op. cit.; Luc Bernier, op. cit.; Taieb Hafsi et al., Strategic Issues in State-Controlled Enterprises (Greenwich: JAI Press, 1989).

(22) Richard Bozec, La performance comparee des entreprises publiques et des entreprises privees : un etat des lieux (Ottawa: Universite d'Ottawa, Faculte d'administration, Document de travail, 2002).

(23) Luc Bernier et Francis Garon, op. cit., p. 9.

(24) R. Bozec, op. cit., p. 10.

(25) Thomas Peters et Robert Waterman, In Search of Excellence (New York: Harper & Row, 1982).

(26) M. Bouchard, G. Bourque et B. Levesque, << L'evaluation de l'economie sociale dans la perspective des nouvelles formes de regulation socio-economique de l'interet general >>, dans Cahiers de recherche sociologique, mars 2001, pp. 31-53; L. Bernier et T. Hafsi, Pratiques entrepreneuriales et transformations du secteur public, demande de subvention presentee au CRSH, 2001; L. Bemier, Gouvernance et management public : elements pour une recherche comparee (version inachevee), Congres de l'Association canadienne de science politique, Universite Laval, 2001.

(27) Luc Bemier et Nathalie Burlone, << Qu'est devenu l'interet public? Les conseils d'administration des societes d'Etat quebecoises a l'epoque des privatisations >>, Revue Gestion--24, no 4, 2000, pp. 57-62.

(28) H. Mintzberg, The Rise and Fall of Strategic Planning (New York: The Free Press, 1994).

(29) L. Simard et L. Lepage, Les reponses organisationnelles aux controverses environnementales : le cas d'Hydro-Quebec, 10e congres annuel de la Society for the Advancement of Socio-Economics (SASE), juillet, Vienne, 1998.

(30) L. Simard, Conflits d'environnement et concertation : le cas du Quebec et de la France autour des lignes THT, These de sociologie, Institut d'Etudes Politiques de Paris, 2003.

(31) J. S. Brown et P. Duguid, The Social Lire of Information, Harvard Business School Press, 2000; Paul A. David et Dominique Foray, << Economic Fundamentals of the Knowledge Society >>, Policy Futures In Education--An e-Journal--1(1), 2003; Alain Dupuis, << Entreprises et communautes d'experts dans l'ecosysteme du savoir technique avance >>, dans Diane-Gabrielle Tremblay et David Rolland (dirs.), La nouvelle economie : ou, quoi, comment? Presses de l'Universite du Quebec, 2003.

(32) J. S. Brown et P. Duguid, op. cit., p. 13; Paul A. David et Dominique Foray, op. cit., p. 13; Alain Dupuis, op. cit., p. 13.

(33) Paul A. David, << The Economic Logic of "Open Science" and the Balance between Private Property Rights and the Public Domain in Scientific Data and Information: A Primer >>, Discussion Paper, Stanford Institute for Economic Policy Research, 2003.

(34) Paul A. David, << The Political Economy of Public Science >>, dans Helen Lawton Smith, dir., The Regulation of Science and Technology, Palgrave MacMillan; disponible sous la forme d'un document de discussion sur le site web du Stanford Institute for Economic Policy Research, 2002; Richard R. Nelson, << The Market Economy and the Scientific Commons >>, Research Policy--33(3), 2004, pp. 455-71.

(35) L. Bernier et T. Hafsi, op. cit., p. 11.

(36) Mark Peterson, << Le marketing dans le marche "renouvele et ameliore" de l'energie electrique aux Etats-Unis >>, Revue Gestion--25, no 1, 2000, pp. 51-9; P.-E. Tixier, op. cit., p. 10.

(37) Henri Lepage et Michel Boucher, La liberalisation des marches de l'electricite, Institut economique de Montreal, Editions Saint-Martin, 2001.

(38) En Scandinavie, qui connait egalement une ouverture des marches depuis le debut des annees 1990, les entreprises ont tendance a demeurer de propriete publique, selon Pierre-Olivier Pineau, << Dereglementation des marches de l'electricite et enjeux sociaux et environnementaux : un etat de la situation dans les pays nordiques >>, Revue Gestion--25, no 1, 2000, pp. 66-74. Entre 1997 et 2000, les entreprises de services publics dans le nord-est des Etats-Unis ont vendu plus de 40 000 MW d'actifs de production a des entreprises de grande taille, selon Jean-Thomas Bernard, << Structure du marche quebecois de l'electricite : changement majeur ou simple accommodation commerciale? >>, Revue Gestion--25, no 1, 2000, pp. 75-82.

(39) Mark Peterson, op. cit., p. 17; N. Mauchamp, << EDF: le renouvellement d'une strategie d'echange politique >>, dans Du monopole au marche. Les strategies de modernisation des entreprises publiques, sous la dir. de P.-E. Tixier (Paris: La Decouverte, 2002), pp. 21-48.

(40) J-M. Glachant, << Apres deux decennies de privatisation et de dereglementation, que resterat-il des "tutelles d'interet general" pour les industries du 21e siecle? >>, dans Mutations et interet general, sous la dir. de L. Monnier et B. Thiry (Paris, Bruxelles: De Boeck, 1997); pp. 113-23.

(41) Mark Peterson, op. cit., p. 17.

(42) D'ailleurs, en 2000, dans plus d'une vingtaine d'Etats americains ou le tarif est plus bas que la moyenne nationale, des organismes de reglementation se sont regroupes pour signifier leur reserve quant a l'ouverture du marche de detail (Bernard, op. cit.).

(43) Pineau, op. cit.

(44) L'ouverture des marches dans le cas scandinave s'est accompagnee d'une reglementation a l'echelle de la distribution pour garantir de bas tarifs (Pineau, op. cit.).

(45) Mark Peterson, op. cit., pp. 17 et 19.

(46) Plusieurs lignes THT, notamment des lignes d'interconnexion et certains projets de production, apparaissent techniquement necessaires pour remplir les objectifs economiques de l'entreprise. Dans le cadre de la liberalisation des marches de l'electricite, la possibilite d'interconnecter les reseaux par de nouveaux ouvrages s'avere cruciale. Les problemes recents de pannes electriques qu'ont connu d'abord la cote ouest americaine, a la suite d'une dereglementation forte du secteur, et plus recemment la cote est et l'Ontario, montrent l'importance de la question du transport lorsque la production d'electricite devient insuffisante ou lorsque se produisent des pannes.

(47) Simard, 2003, op. cit.; M. Gariepy, << L'evaluation environnementale "a la quebecoise" dans le deploiement du reseau d'infrastructures d'Hydro-Quebec >>, dans M. Gariepy et M. Marie, Ces reseaux qui nous gouvernent (Paris, Montreal: L'Harmattan, 1997); M. Gariepy, << Ouverture du marche de l'electricite, apprentissage organisationnel et evaluation environnementale au Quebec >>, dans L. Simard, L. Lepage, J.-M. Fourniau, M. Gariepy et M. Gauthier (dirs.), Le debat public en apprentissage. Regards croises sur les experiences francaises (Paris: L'Harmattan, 2006); L. Simard, << L'apprentissage comme ressource dans la conduite des projets : quels effets sur le debat public? >>, dans L. Simard, L. Lepage, J.-M. Fourniau, M. Gariepy et M. Gauthier (dirs.), op. cit.

(48) J.-M. Glachant, op. cit., p. 19.

(49) Pour une description juridique detaillee, voir Marie-Louise Pelletier, L'adaptation d'Hydro-Quebec aux enjeux de l'integration economique (Montreal: Wilson et Lafleur, 2005).

(50) M. Peterson, op. cit.

(51) Un large debat public sur l'energie a ete organise en 1995. Les principales conclusions enoncees par les membres de ce forum sont les suivantes : la satisfaction des besoins energetiques des Quebecois dans une perspective de developpement durable, la creation d'une regie pour approuver les tarifs et l'organisation eventuelle d'audiences sur la liberalisation du marche (Bernard, op. cit., p. 19).

(52) Depuis l'adoption de la Loi 116 modifiant la Loi sur la Regie, cette derniere n'a plus le pouvoir de se pencher sur les couts de production de l'electricite.

(53) Parmi les elements de sa politique d'acquisition de biens meubles et de services, Hydro-Quebec s'engage a privilegier le recours aux entreprises quebecoises tout en s'assurant d'une saine concurrence et d'une utilisation de son pouvoir d'achat qui favorise le maintien et le developpement de l'infrastructure industrielle du Quebec. http://www.hydroquebec. com/publications/fr/politiques/pdf/politiques_complet.pdf

(54) Les municipalites, les municipalites regionales de comte (MRC) et les conseils de bande des nations amerindiennes peuvent donc proposer des projets portant sur l'amelioration de l'environnement et de certaines infrastructures municipales, le developpement regional et des initiatives concernant des installations d'Hydro-Quebec correspondant a 1% du cout des nouveaux projets de lignes de transport et de postes de transformation, http://www. hydroquebec.com/developpementdurable/societe/reali_projets_contri.html

(55) Concretement, cette fondation finance des projets en region en partenariat avec les organismes du milieu afin de realiser des initiatives a caractere environnemental et social, comme la conservation et la restauration des milieux naturels du Quebec, le soutien et la prise en charge de problematiques environnementales associees a l'environnement communautaire et local, et la mise en valeur des particularites environnementales des proprietes d'Hydro-Quebec. Depuis sa creation, la Fondation a appuye plus de 30 projets d'une valeur totale de plus de deux millions $. http://www.hydroquebec.com/fondation_environnement/index. html

(56) Certains observateurs considerent que ce changement traduit une baisse de l'importance strategique de cette dimension au sein de l'entreprise et des projets (Gariepy, op. cit., 1997, et op. cit., 2006; Simard, op. cit., 2003).

(57) La mise en service de la ligne Long Island--Connecticut a mis fin plus rapidement a la panne historique du 14 aout 2003. Par ailleurs, le financement de ce projet a obtenu la mention Best Financial Deal of 2000 de la revue Asset Finance International.

(58) Ces structures, fortement inspirees de l'experience francaise (EDF), du PMVI avec les elus locaux et de l'application de l'entente de compensation avec l'UPA Entente UPA-Hydro-Quebec sur les lignes de passage en milieux agricole et forestier; L. Simard, op. cit., 2003.

(59) E7 qui regroupe neuf leaders mondiaux du secteur energetique, le Conseil international des grands reseaux electriques (CICRE), International Association for Impact Assessment (IAIA), Association canadienne de l'electricite (ACE), etc.

(60) M. Gariepy, << Toward a dual influence system: assessing the effects of public participation in environmental impact assessment for Hydro-Quebec projects >>, Environmental Impact Assessment Review--11, 1991, pp. 353-74; Gariepy, op. cit., 1997; L. Simard, op. cit., 2003; L. Simard, op. cit., 2006.

(61) Hydro-Quebec Production, Centrale a cycle combine du Suroit. Etude d'impact sur l'environnement, depose au ministre de l'Environnement, vol. 1, pagination diverse, 2002.

(62) Gouvernement du Canada, Document de discussion sur la contribution du Canada a la lutte contre les changements climatiques, 2002.

(63) Le plan 2000-2002 prevoit trois principales avenues pour y arriver: en premier lieu, preserver le niveau des reductions effectuees par les principaux grands emetteurs industriels; en deuxieme lieu, obtenir d'autres reductions des grands emetteurs industriels; en troisieme lieu, inflechir la courbe ascendante des emissions du transport de marchandises, collectif et individuel; ministere de l'Environnement et ministere des Ressources naturelles, Plan d'action quebecois 2000-2002 sur les changements climatiques, 2000.

(64) Gouvernement du Quebec, BAPE, Projet de centrale a cycle combine du Suroit a Beauharnois par Hydro-Quebec, Rapport d'enquete et d'audience publique, Janvier 2003, p. 88.

(65) Officiellement, Hydro-Quebec Production privilegie toujours la filiere hydroelectrique, mais les grands projets hydroelectriques a l'etude ne pourront etre en service en 2006; le retard observe proviendrait des differents contentieux avec les bandes autochtones a la fin des annees 1990 qui ont empeche le lancement plus rapide de projets de production (Assemblee Nationale, 2004).

(66) Pierre-Olivier Pineau, op. cit., p. 19.

(67) Lindblom, op. cit., 1965, p. 5; Wildavsky, op. cit., 1987, p. 7; Ostrom, op. cit., 1989, p. 4; Chisholm, op. cit., 1990, p. 7.

Louis Simard est professeur a l'Ecole d'etudes politiques de l'Universite d'Ottawa. Alain Dupuis est professeur de management et theorie de I'organisation a la Tele-universite, UQAM. Luc Bernier est professeur a l'Ecole nationale d'administration publique de Quebec et directeur de l'enseignement et de la recherche.