LAS POLITICAS PUBLICAS Y LA CUESTION TABACALERA EN ARGENTINA.

Aguero, Juan Omar

PUBLIC POLICIES AND TOBACCO ISSUE IN ARGENTINA

INTRODUCCION

La actividad tabacalera en Argentina tiene un recorrido historico que abarca casi cinco siglos. Durante este largo camino, la cuestion tabacalera se fue configurando en el espacio publico, combinando procesos sociales, ideologias, intereses, objetivos y contextos historicos muy diversos. Las politicas publicas construidas en distintos momentos historicos en torno a esta cuestion, constituyen espacios de intervencion de diversos actores sociales, en diversos regimenes politicos y de acumulacion. No hay una sola manera de definir las politicas publicas, como lo muestra Subirais (1989). Hay una construccion historica del concepto, que incluye aportes de varias disciplinas. En este trabajo, abordo dos cuestiones centrales: a) ?como se fue configurando historicamente la cuestion tabacalera en Argentina? y b) ?que caracteristicas tuvieron las politicas publicas que se construyeron en torno a esta cuestion? Estas dos cuestiones son analizadas considerando, para cada contexto historico especifico, los cambios en los regimenes de acumulacion, en los regimenes politicos, en las relaciones de poder, en las ideologias, en las instituciones y en las reglas de funcionamiento de la economia tabacalera.

DESARROLLO

I. Los grandes momentos de la actividad tabacalera en Argentina

En el desarrollo historico de la actividad tabacalera en Argentina, se distinguen cuatro grandes momentos: la cultura tabacalera tradicional, la produccion comercial e industria importadora, la agroindustria tabacalera nacional y el complejo agroindustrial tabacalero transnacional.

El primer momento va desde fines del siglo XVI hasta fines del siglo XIX, mientras que los tres restantes se dan en el siglo XX. Los factores que permiten diferenciar entre si cada uno de estos momentos son varios: la produccion, los actores, las relaciones sociales, los mercados y, particularmente, las politicas publicas. En cada uno de estos momentos se analiza el regimen de acumulacion, el regimen politico, la ideologia, las instituciones, las reglas y las implicancias para la actividad.

II. La cultura tabacalera tradicional (1580-1890)

Para la teoria de la regulacion, el regimen de acumulacion es el esquema o modelo de crecimiento de una economia en una epoca dada. Es extensivo cuando el excedente economico proviene fundamentalmente del aumento de la fuerza de trabajo y es intensivo cuando proviene mayormente de la mecanizacion e innovacion tecnologica (Aglietta, M., 1982). El regimen politico se refiere a la articulacion o intermediacion institucional de la relacion entre Estado y sociedad (Carreton, M. A., 1995), que implica un conjunto de normas y procedimientos permanentes y estables que regulan la organizacion y el ejercicio del poder politico y que estructuran las relaciones entre el estado y la sociedad (Medellin Torres, P., 1997).

El regimen de acumulacion en este periodo es de caracter colonial y se basa en actividades de subsistencia, artesanias regionales y explotacion de recursos naturales. Este regimen se extiende desde 1580 hasta 1860. A partir de 1860, la economia mundial inicia una etapa de fuerte expansion e integracion, liderada por Inglaterra, Francia, Alemania y Estados Unidos, a traves de tres vias principales: el flujo internacional de capitales, las corrientes migratorias y la expansion del comercio internacional. Argentina se integra a la economia mundial como pais agro-exportador de alimentos provenientes de la expansion y aprovechamiento de las 60 millones de hectareas de tierra fertil que componen la region pampeana. Las restantes regiones del pais quedan estancadas, libradas a su suerte y excluidas del desarrollo pampeano (Ferrer, A., 1962).

Entre 1860 y 1930 rige en Argentina el modelo agro-exportador de economia abierta dependiente del capital extranjero. El Producto Bruto Interno (PBI) crece el 4,6 % anual en promedio. La produccion agropecuaria crece rapidamente por aumento del area sembrada, incorporacion de tecnologia e inmigracion europea. La intervencion del Estado es minima en el sector agropecuario hasta 1923, en que regula el plazo de los arrendamientos, autoriza al Banco Hipotecario Nacional a otorgar creditos a los colonos hipotecando hasta el 80 % del valor de la tierra adquirida y controla a los frigorificos extranjeros para frenar la caida de precios luego de la crisis ganadera mundial de 1922 (Barsky, O., 1993).

El regimen politico entre 1580 y 1810 es colonial dependiente de Espana. Tras la revolucion de mayo de 1810, se llevan a cabo diversas experiencias politicas de gobiernos locales, sancionandose en 1853 la constitucion nacional. Luego se instala en el poder la oligarquia terrateniente con base en la pampa humeda argentina, que pone en marcha lo que Ferrer (1962) denomina modelo agro-exportador de economia abierta dependiente del capital extranjero. Se inicia un proceso de modernizacion, liderado por la Generacion del 80, que para Saldias (1973) es un grupo de hombres que tenian la responsabilidad de ser la primera promocion del liberalismo triunfante en 1852. Segun datos oficiales, entre 1857 y 1939 ingresan al pais 6.756.712 inmigrantes, de los cuales 44 % eran italianos, 31 % espanoles y el 25 % restante franceses, polacos, rusos, alemanes y otros (Rapoport, M., 2000, p. 40). Desde la ideologia liberal, la Generacion del 80 debia conjugar la defensa doctrinaria de las libertades individuales con la necesidad de construir un Estado-Nacion. El Estado debia sentar las bases de un nuevo orden social moderno y liberal. El proceso de formacion del Estado Argentino se prolonga desde Mitre hasta Irigoyen y dura 50 anos. El Estado protagoniza los cambios en el plano economico y politico. Se trata de un Estado fuerte e interventor, que interactua con una sociedad civil debil y con escasa autonomia e institucionalidad.

Segun algunas fuentes, por ejemplo una publicacion oficial del Gobierno del Territorio Nacional de Misiones (1944), el cultivo del tabaco en Argentina se inicia en las provincias de Tucuman y Catamarca, en 1580, y en 1600 en Misiones, con anterioridad a la llegada de los jesuitas. Para otras fuentes, por ejemplo para Fernandez de Ullivarri (1990), el tabaco es traido por los espanoles desde el Peru y su cultivo se inicia en Chicoana, Salta, y luego en Jujuy. En el Noroeste Argentino se difunden variedades de tabacos claros y en el Nordeste los oscuros. Hasta fines del siglo XIX, el cultivo es tradicional y rudimentario. Se realiza aprovechando las condiciones geograficas favorables del Norte Argentino, donde las plantas pueden desarrollarse naturalmente sin mayores cuidados. La superficie cultivada con tabaco se mantiene estable en alrededor de 3.000 hectareas. La injerencia del Estado en la actividad tabacalera en este periodo es nula, por dos razones fundamentales: porque el cultivo de tabaco era una practica cultural que carecia de significado economico y porque el area de interes politico o de disputa de poder se limitaba a la pampa humeda argentina y a la region del Rio de la Plata.

III. La produccion comercial e industrial importadora (1890-1930)

En este periodo historico se inicia un fuerte proceso de transformacion de la actividad tabacalera en Argentina. El eje de este cambio es la mercantilizacion de la actividad, que deja de ser una mera practica cultural ancestral para transformarse en una actividad economica. Ya no se cultiva tabaco solamente para consumo familiar, social o religioso, sino para la venta como materia prima destinada a la incipiente industria tabacalera que comenzaba a instalarse en el pais, en el marco del proyecto politico y economico de la Generacion del 80. Este cambio deja atras tres siglos de cultura tabacalera, durante los cuales el tabaco se consume de muy diversas formas, por placer, por costumbre, por significado religioso e incluso por sus supuestas virtudes medicinales.

A partir de 1890, la actividad tabacalera en Argentina entra en un proceso de crecimiento y expansion. En 1890 existian 3.324 hectareas cultivadas, en 1895 aumenta a 15.595 hectareas y en 1900 llega a las 19.000 hectareas (Provasi, A., 1975). La mayor produccion se da en la provincia de Corrientes. Este proceso de expansion obedece a varios factores: el aumento de la fuerza de trabajo por la llegada de los inmigrantes europeos, los planes de colonizacion y entrega de tierras fiscales, el crecimiento poblacional, el aumento del consumo de tabaco, la instalacion de empresas tabacaleras y el aumento de la actividad comercial. La poblacion de Misiones, por ejemplo, se triplica en 7 anos entre 1888 y 1895 con la llegada de los inmigrantes (Sonzogni, C. M., 1983).

La Compania Nacional de Tabacos y la Compania Introductora de Buenos Aires (CIBA), a las que se suma en 1913 la Compania Nobleza de Tabacos filial de la British American Tobacco Company, promueven la expansion de la actividad tabacalera. Sin embargo, hasta la decada de 1930, el cultivo de tabaco y la industria tabacalera se desenvuelven por caminos separados, siguiendo cada uno su propia dinamica. La agricultura tabacalera continua en forma precaria, sin tecnologia ni calidad y sostenida mas por costumbres, creencias y tradiciones que por criterios economicos y agronomicos. La industria tabacalera, en cambio, con un mercado interno en expansion, importa la mayor parte del tabaco utilizado como materia prima para la fabricacion de cigarrillos y adquiere el tabaco nacional a bajo precio solamente para mezcla (Sonzogni, C. M., 1983).

Esto genera crisis de superproduccion y crisis de precios por especulacion de los acopiadores y por limitada aceptacion del tabaco en el mercado nacional. Entre 1900 y 1930 la produccion fluctua entre ciclos de crecimiento y declinacion que se alternan cada tres o cuatro anos. El 60 % del tabaco industrializado en el pais es importado. En 1926 se sanciona en el pais la primera ley de cooperativas. Esto permite que entre 1926 y 1936 los productores se asocien en cooperativas agrarias, diversificando la produccion, fortaleciendo su capacidad negociadora y mejorando la industrializacion y comercializacion de la produccion agraria. En la actividad tabacalera esto no ocurrio. Por el contrario, la falta de planificacion provoca crisis de superproduccion y de precios, como asimismo ciclos de expansion y contraccion. La primera cooperativa tabacalera recien se instala en 1967 en Jujuy.

De esta manera, comienza a configurarse en Argentina la cuestion tabacalera. El problema del precio es crucial en esta cuestion. La sobreoferta de tabaco y la demanda concentrada es la causa principal de la fuerte perdida de valor del tabaco. El precio disminuye rapidamente en las ultimas decadas del siglo XIX, bajando de $ 15 por kilogramo a $ 2 en 1895 y a $ 0,17 en 1912 (Baldasarre, J. F., 1913). Un autor de la epoca describia muy bien la cuestion tabacalera, por supuesto sin llamarla de esta manera: Los productos argentinos actuales no representan seguramente la eficiencia tabacalera de sus propicios ambientes regionales ... Por su calidad inferior, no siendo susceptible de exportacion, no ha interesado nunca a los comerciantes, y toda la produccion esta sometida a los precios impuestos por un unico comprador, que representa la mayor manufactura de tabacos de la Republica ... para nada servirian ulteriores cuidados para alcanzar una mejor calidad de tabaco, puesto que los precios, hechos sin concurrencia alguna de otros compradores, seran constantemente los mismos, tanto para los malos, como para los buenos productos [Gelodi, A., 1926, p. 63] (1)

?Cual es el modo de intervencion del Estado en esta cuestion? Al iniciarse el proceso de instalacion de industrias tabacaleras en el pais, la necesidad de materia prima moviliza tanto la importacion de tabaco como la produccion nacional del mismo. Esto implica el surgimiento del mercado tabacalero y de diversos agentes operando en torno al mismo. Implica tambien la movilizacion de recursos y el surgimiento de un sector de actividad economica que antes no existia en el pais. En este periodo, se mantiene intacto el regimen de acumulacion iniciado en 1860, que llega a su maximo desarrollo. En 1895 se sanciona la primera ley nacional de impuesto interno al tabaco. Se trataba de una intervencion fiscalista y recaudadora del Estado, que solamente buscaba apropiarse de una parte del excedente economico que comenzaba a generar la actividad tabacalera. Este tipo de intervencion era coincidente con la ideologia de libertad de mercado sostenida por la Generacion del 80 y con el modelo de gestion del Estado que solo beneficiaba a la oligarquia pampeana.

En lo que respecta al regimen politico, se produce un cambio sustancial con la sancion de la ley Saenz Pena de sufragio universal, secreto y obligatorio de 1912, que si bien terminaba con el fraude electoral instalado hasta entonces como practica politica en el pais, solo reconocia derechos politicos a los varones y dejaba afuera a las mujeres, situacion que se corrige recien en 1947 con la sancion de la ley de voto femenino promovida por Maria Eva Duarte. El regimen politico iniciado en 1860 se modifica sustancialmente a partir de 1916 con la llegada al poder de Hipolito Irigoyen, que inaugura la democracia republicana como regimen politico en Argentina. No obstante, era una democracia limitada, patriarcal y elitista, basada en el voto masculino de las clases media y alta. Recien en 1946 vota la clase trabajadora y en 1948 por primera vez las mujeres, transformandose en una democracia social de amplia base popular. El cambio de regimen politico y de ideologia, sin embargo, no modifico la configuracion de la cuestion tabacalera.

IV. La agroindustria tabacalera nacional (1930-1966)

Este periodo se diferencia del anterior por el cambio del regimen de acumulacion, por la recurrencia de golpes de Estado que interrumpen regimenes politicos democraticos e instalan dictaduras militares, por la confrontacion ideologica, por la nueva forma de organizacion economica del sector tabacalero, por el crecimiento de la actividad, por el cambio de gusto y preferencia de los consumidores de tabaco y por la expansion y concentracion empresarial. La depresion economica mundial que sobrevino a la crisis de 1929 implica un cambio de paradigma en la economia mundial. El Estado interviene en la economia captando y distribuyendo recursos, produciendo y consumiendo bienes y servicios, regulando, promoviendo, redistribuyendo el ingreso, entre otras funciones. Los paises desarrollados modifican los precios de los productos primarios y restringen las importaciones. Con esto trasladan los efectos a los paises no desarrollados.

En Argentina, se inauguran en 1930 las dictaduras militares, que se caracterizan por la defensa de intereses economicos extranjeros, antepuestos al interes nacional. Precisamente, el decenio 1930-1940 pasa a la historia con el nombre de decada infame. El PBI argentino disminuye el 10 %. Se pone en marcha el regimen de industrializacion por sustitucion de importaciones que, quizas mas que en otros paises de America Latina, tuvo en la Argentina su expresion mas temprana, profunda y paradigmatica (Teubal, M., 1994). El Estado interviene en la economia, otorgando creditos a los productores y sancionando leyes de regulacion de la carne, granos, algodon, azucar, yerba mate, leche y vinos.

Durante la decada de 1940 y hasta 1955, el Estado protege a los arrendatarios, aumenta la frontera agraria con la ley de colonizacion No. 12.636, fija precios minimos para los productos agricolas y promueve la comercializacion y la creacion de cooperativas agrarias. La produccion agricola cae por la segunda guerra mundial y el boicot de Estados Unidos y sus aliados por la neutralidad de nuestro pais, que es excluido del Plan Marshall y de los mercados internacionales de productos agricolas. A nivel mundial, se produce la segunda revolucion agricola: pesticidas, fungicidas, herbicidas, abonos quimicos, tecnicas de irrigacion, variedades de cultivos con alto rendimiento, mecanizacion masiva, mejoramiento del manejo del suelo y de los cultivos (Barsky, O., 1993).

La politica reguladora del Estado no se dio con el tabaco, tal como habia ocurrido con otros productos mencionados anteriormente. La intervencion del Estado y de las empresas tabacaleras se orienta a promover variedades de tabacos oscuros mas suaves y tabacos claros, para atender la demanda creciente del mercado interno y la nueva tendencia hacia este tipo de tabacos, en consonancia con el aumento del consumo mundial de tabacos rubios tipo americano. Esta tendencia se consolida en Argentina en esta etapa, con la fuerte expansion en el Noroeste Argentino de la produccion de tabacos rubios Criollo Salteno, Virginia y Burley. En Misiones y Corrientes los cambios fueron lentos, por la evolucion paulatina del gusto de los consumidores, por la ausencia de mano de obra calificada y de ensenanza del cultivo de variedades desconocidas, por las pautas culturales tradicionales de los productores y por la presion del sector comercial y manufacturero (Sonzogni, C. M., 1983).

Las empresas tabacaleras se preocupan por asegurarse la provision de materia prima de origen nacional. Con este proposito, promueven determinados cultivos de tabaco en varias provincias argentinas, orientando, dirigiendo, asistiendo y controlando la actividad de los productores primarios. Surge de esta manera la necesidad de modernizacion del agro, de incorporacion de tecnologia, de mejoramiento de la calidad, de modificacion de las practicas ancestrales de cultivo de tabaco que venian reproduciendo los productores. La agricultura tabacalera es integrada a la industria tabacalera, conformandose como nueva unidad socioeconomica la agroindustria, definida como espacio economico-social conformado por el conjunto de unidades o agentes economicos intervinientes, asi como las relaciones que establecen entre si en torno al proceso de transformacion (Bertoni, D. y Grass, C., 1994). La agroindustria surge por exigencias del mercado tabacalero, por necesidad tecnologica y de modernizacion del agro, por la intervencion del Estado y por procesos sociales.

En este periodo, ademas del fuerte crecimiento de la produccion de tabaco en el pais, que pasa de 10 a 62 millones de kilogramos entre 1930 y 1966, hay una fase de expansion del mercado interno tabacalero, con aumento del numero de empresas industriales y luego una fase de concentracion. Mientras que el aumento de la cantidad de empresas implica generalmente mayor competencia en el mercado y mas limitacion al poder individual de cada empresa, la concentracion produce lo contrario. El mercado interno se transforma en un oligopolio de empresas tabacaleras que operan corporativamente, aumentando su poder economico y su capacidad de negociacion politica con el Estado y sus organismos publicos. Este oligopolio industrial se transforma en un poderoso oligopsonio, concentrando el poder de compra de tabaco, fijando las reglas de juego del mercado e imponiendo condiciones a miles de pequenos productores tabacaleros dispersos, fragmentados y pobres, sin ninguna capacidad de negociacion ni de resistencia a dichas condiciones. Esta es la nueva configuracion de la cuestion tabacalera en este periodo.

En 1940 existian 20 empresas fabricantes de cigarrillos de capital nacional y 1 de capital extranjero, instalada en 1913, la Compania Nobleza de Tabacos, filial de la British American Tobacco Co. En 1946 se importaba el 60 % del tabaco consumido en el pais, mientras que en 1955 se alcanza el autoabastecimiento (Fernandez de Ullivarri, D., 1990). Con la dictadura militar que derroca y reemplaza a Juan Domingo Peron, se inicia el proceso de concentracion de empresas tabacaleras. Hacia fines de la decada de 1950 y comienzos de la decada de 1960, quedan solo 4 empresas de capital nacional: Piccardo y Compania, Massalin y Celasco, Manufactura de Tabacos Imparciales y Manufactura de Tabacos Particulares. Continua con su actividad Compania Nobleza de Tabacos. Este proceso de concentracion de empresas nacionales se constituye en un paso previo o antesala de otro proceso mucho mas profundo, que se da a partir de 1966 y que implicara una nueva fase de expansion y concentracion, pero en el marco de procesos de extranjerizacion y globalizacion.

V. El complejo tabacalero transnacional (desde 1966 en adelante)

A partir de 1966, se inicia un nuevo momento en la actividad tabacalera argentina, con rasgos que lo diferencian totalmente de los anteriores. El desarrollismo se instala en el poder con el gobierno constitucional de Arturo Frondizi (1958-1962), que abre la economia a los capitales externos y pone en marcha un proceso de extranjerizacion, que continua y se profundiza con las dictaduras militares instaladas durante casi 15 anos en Argentina de 1966 a 1973 y de 1976 a 1983. El desarrollismo y las dictaduras militares aplican politicas economicas abiertamente orientadas a la defensa de los intereses de las grandes corporaciones transnacionales, de los capitales financieros internacionales y de los grupos economicos asociados a los mismos que operan en el pais. Estas politicas no solo no se modifican con la democracia recuperada el 10 de Diciembre de 1983, sino que se profundizan en la decada de 1990.

V.1. Desnacionalizacion (1966-1976)

Con la dictadura militar instalada en 1966, se inicia un proceso de desnacionalizacion industrial, que deja en manos de las empresas extranjeras el mercado interno del cigarrillo, con todo lo que ello significa para la economia nacional. La ruptura de fronteras economicas no se queda solamente con el negocio del cigarrillo, sino que se extiende tambien a la produccion de tabaco. El Estado cumple un rol decisivo en la constitucion del complejo agroindustrial tabacalero en Argentina. Interviene en los conflictos generados por las asimetrias entre los productores y las empresas industriales, en el rumbo de las transformaciones tecnicas y en la orientacion a los mercados. Otorga ciudadania e institucionalizacion a las organizaciones de productores y promueve la creacion y el desarrollo de las cooperativas tabacaleras como formas alternativas de articulacion (Bertoni, D. y Grass, C., 1994).

En 1966, al amparo del nuevo regimen politico de Ongania y las nuevas politicas publicas que favorecian al capital extranjero, las 4 empresas tabacaleras de capital nacional que funcionaban en el pais son adquiridas por empresas extranjeras. La norteamericana Ligget & Mayers adquiere el control de Piccardo & Cia.; otra norteamericana, Philip Morris, compra Massalin y Celasco y la alemana Reemtsma Cigaretten Fabriken adquiere Manufactura de Tabacos Imparciales y Manufactura de Tabacos Particulares. Continua funcionando, ademas, la Compania Nobleza de Tabacos, filial argentina de la inglesa British American Tobacco Co. De esta manera, la industria tabacalera queda conformada por 5 empresas de capital extranjero, completandose asi el proceso de desnacionalizacion.

Cada una de estas empresas extranjeras trata de captar la mayor parte de un negocio tabacalero en expansion. Presionan a los productores, exigiendoles aumentar la productividad, con el fin de reducir los costos industriales de las empresas, mejorar su posicionamiento estrategico y acelerar el proceso de apropiacion y acumulacion del excedente economico. Proveen tecnologia, semillas, insumos, creditos y asesoramiento. Sobre todo, supervisan, dirigen y controlan todo el proceso productivo primario, para asegurarse la provision regular de materia prima de calidad y a bajo costo.

?Cual es la intervencion del Estado en este proceso? En Febrero de 1967, se sanciona la ley 17.175 que crea el Fondo Tecnologico del Tabaco, financiado con un impuesto de $ 5 por cada paquete de cigarrillo vendido en el pais. Tenia como objetivos: a) compensar al productor los mayores costos de explotacion, b) fomentar el uso de tecnologia, c) ordenar la comercializacion y d) promover socialmente a los productores tabacaleros. Se trataba en realidad de un subsidio a los costos de produccion de las empresas tabacaleras, que pasa a formar parte del ingreso de los productores y como tal es defendido sistematicamente por estos y por los gobiernos de las provincias productoras de tabaco, como un mecanismo legal eficaz para asegurar un ingreso minimo al sector. Las empresas, en cambio, rechazaban toda intervencion del Estado en la actividad tabacalera, sosteniendo como argumento la libertad de precio como principio ordenador del mercado y la inconveniencia de subsidiar las exportaciones de tabaco, desabasteciendo el mercado interno e incurriendo en un gasto publico innecesario. A las empresas extranjeras les interesaba en realidad el mercado interno de tabaco, mas que las exportaciones, porque era un mercado cautivo donde podian imponer condiciones con total discrecionalidad y tenian asegurada la obtencion de excedente economico sin tener que exponerse a la competencia externa.

Krieger Vasena, que asume como ministro de economia de Ongania el 3 de Enero de 1967, intenta justificar casi 25 anos mas tarde esta intervencion del Estado a favor de las grandes empresas: "Yo invente el FET. No sabia lo que estaba firmando. Pense que se trataba de algo insignificante y termino siendo un monstruo" [Diario Clarin, 2/11/91, p. 23] (2). En realidad, el ministro sabia muy bien lo que estaba firmando, porque los objetivos de su politica economica eran "... superar las causas del estancamiento ... la inflacion, agravada por un estatismo insaciable ... establecer la condiciones para una gran expansion economica y un autentico y sostenido desarrollo ... hacer un pais abierto, competitivo, moderno" [Krieger Vasena, A., 1998, p. 67] (3).

Ideologicamente, el discurso de la modernizacion, de la eficacia y la eficiencia, consideraba arcaico todo lo nacional y justificaba de esta manera reemplazar lo arcaico nacional por lo moderno transnacional. Para ello, el peso se devalua un 40 % respecto al dolar, pasando de $250 a $350, los salarios se congelan, el gasto publico se contrae drasticamente, los aranceles de importacion se reducen considerablemente, las tasas de interes se ubican por encima del nivel inflacionario y se ejecuta un ambicioso programa de grandes inversiones en infraestructura y obras publicas basicas (Vercesi, A., 2001). Se trataba en realidad de una continuacion de los postulados del desarrollismo.

Como la ley 17.175 creaba un fondo de caracter transitorio, debia ser ratificada para que continuara vigente. La lucha por la continuidad del Fondo se constituyo entonces en lo mas importante para los productores de tabaco. Con el apoyo de los gobiernos provinciales, se enfrentan con los industriales y logran que se prorrogue el Fondo, cambiando su denominacion por Fondo Especial del Tabaco (FET) y ampliando sus objetivos. El FET es prorrogado anualmente hasta 1972.

El 1 de Enero de 1973, entra en vigencia la Ley No. 19.800, denominada ley nacional del tabaco, insistentemente reclamada por los productores y los gobiernos de las provincias productoras. Regula la produccion, industrializacion y comercializacion del tabaco en Argentina, instituye con caracter permanente el FET y establece un regimen de informacion obligatoria de la actividad tabacalera desarrollada en el pais. El 80 % de los fondos del FET se destina al pago de precio a los productores y el 20 % restante a planes de reconversion productiva; equipamiento, capacitacion y organizacion de los productores; creacion y desarrollo de cooperativas tabacaleras; promocion de exportaciones, incorporacion de tecnologia, ampliacion de la capacidad productiva, provision de insumos y creditos a los productores, entre otros.

Entre 1966 y 1976 se produce una nueva expansion de la actividad tabacalera en Argentina, pero no hacia el mercado interno sino hacia los mercados externos. La produccion anual de tabaco pasa de 62 a 93 millones de kilogramos. Las ventas a los mercados externos pasan de 10,6 a 27 millones de kilogramos. La mayor parte de estas ventas externas son realizadas por cooperativas tabacaleras creadas con los recursos del FET. En 1967 se crea la Cooperativa Tabacalera de Jujuy y en 1973 la Cooperativa Tabacalera de Salta. La creacion de estas cooperativas es promovida por las camaras de productores y los gobiernos provinciales, como una forma de contrarrestar el poder de las empresas tabacaleras y aumentar la capacidad de negociacion de los productores, como asimismo su capacidad juridica para operar en el mercado tabacalero.

Uno de los objetivos del FET era cubrir los mayores costos de explotacion de los productores, es decir, constituirse en un pago adicional por encima del precio que venian recibiendo los mismos, para poder cubrir sus mayores costos. En la realidad, los productores no solo no mejoraron sus ingresos, con excepcion del trienio 1973/1976, sino que ni siquiera los mantuvieron y, por el contrario, dejaron de recibir los ingresos que fueron transferidos a las empresas tabacaleras. Esto origina el reclamo de los productores, tanto del Noroeste (NOA) como del Noreste Argentino (NEA). Los niveles de participacion popular en la decada de 1970 se incrementan en todos los ambitos de la vida social. Esta misma participacion se da en torno a la cuestion tabacalera, especialmente en lo que respeta a organizaciones de pequenos y medianos productores. El reclamo se extendia a una mejor distribucion de la riqueza y a un mayor grado de justicia social, como asimismo a la necesidad de participacion de las familias rurales.

En el NOA, el reclamo de los productores de Salta y Jujuy se transforma en reclamos de todos los productores tabacaleros del pais. Estos productores tenian mas recursos que el resto: poder economico, nivel de educacion, participacion en la comunidad y acceso a los medios de comunicacion social. Integraban Camaras de Productores. En el NEA surgen las Ligas Agrarias, dos de las cuales se desarrollan en areas tabacaleras: el Movimiento Agrario Misionero, creado en 1971 y las Ligas Agrarias Correntinas, creadas en 1972. Los pequenos y medianos productores de Misiones y Corrientes reclaman precios y creditos, cambio en el regimen de propiedad y uso de la tierra, control de la actividad por parte del Estado, participacion en las decisiones y mejoramiento del nivel de vida en lo que hace a educacion, vivienda y transporte.

En 1973 se recupera la democracia como regimen politico en el pais. Las politicas publicas apuntan a una distribucion mas justa del ingreso, con mayor intervencion del Estado para lograrlo. Se proyecta el pleno empleo y la redistribucion del ingreso, mediante el crecimiento de las economias regionales. Ello implicaba una adecuacion de la politica tecnologica a la problematica regional y un cierto cambio en la composicion de la oferta regional. En la cuestion tabacalera se hace hincapie en los problemas regionales, en la relacion entre produccion y comercializacion, en la promocion de exportaciones y en la sustitucion de importaciones. En lo ideologico se apunta a la soberania politica, la independencia economica y la justicia social. Se prioriza lo nacional y popular.

A pesar del cambio de regimen politico y de ideologia, esto no logra revertir entre 1973 y 1976 el proceso de desnacionalizacion de la industria tabacalera del pais. No obstante, el Estado fomenta la creacion de cooperativas de productores y la participacion de las mismas en el mercado. Se crean mecanismos de control del FET y la produccion de tabaco alcanza un record de 97,7 millones de kilogramos en la campana 1973/1974. En este breve trienio, el cambio de politica hace que los productores reciban los precios mas altos de la historia tabacalera del pais. Sin embargo, un nuevo golpe militar cambia totalmente la situacion, iniciandose no solo un nuevo regimen politico sino un nuevo regimen de acumulacion, que dejara marcas profundas en la economia, en la cultura y en la sociedad argentina.

V.2. Transnacionalizacion (1976-1989)

A partir de mediados de la decada de 1970 se inicia en Argentina un cambio del regimen de acumulacion. El modelo keynesiano de intervencion del Estado en la economia y de industrializacion por sustitucion de importaciones es reemplazado por el modelo monetarista neoliberal de ajuste estructural, basado en la apertura, la desregulacion y la liberalizacion de la economia y la privatizacion de empresas, servicios publicos y funciones esenciales que venia cumplimiento el Estado. El regimen de acumulacion basado en el salario como generador de demanda y de consumo masivo cambia por otro basado en el consumo selectivo de bienes y servicios destinados a sectores de altos ingresos (Teubal, M., 1994). Hacia fines de 1983 se inicia en Argentina un nuevo periodo democratico, que ya no seria interrumpido por golpes de estado ni dictaduras militares. Sin embargo, el cambio de regimen politico y de ideologia no implico el cambio de regimen de acumulacion. Se continuo con el iniciado a mediados de la decada de 1970.

Con la dictadura instalada a partir de 1976 comienza la fase de concentracion agroindustrial transnacional, que concluye en 1979 con la fusion de Compania Nobleza de Tabacos y Piccardo & Cia., que forman la Compania Nobleza Piccardo, controlada por la inglesa British American Tobacco Co. Por su parte, Massalin y Celasco se fusiona con Manufactura de Tabacos Imparciales y con Manufactura de Tabacos Particulares, conformandose la firma Massalin Particulares, controlada por la norteamericana Philip Morris. Se configura asi en Argentina una fuerte concentracion de la demanda de tabaco y de la oferta de cigarrillos, por parte de estas dos corporaciones transnacionales, como extension del proceso de globalizacion y concentracion de la actividad tabacalera a escala mundial.

El FET se constituye en el eje de la cuestion tabacalera y de la trama de relaciones de los actores del complejo agroindustrial tabacalero argentino. Hay una fuerte puja por la distribucion de los recursos del FET entre el Gobierno Nacional, los Gobiernos Provinciales, las Cooperativas y los Productores. Esta puja se refiere a la distribucion del 20% del FET que segun la ley 19.800 no se destina al pago directo de precio a los productores. Un estudio realizado por Reises (1989) demuestra que en 10 anos, entre 1979 y 1988, los fondos transferidos a las provincias productoras tuvieron el siguiente destino: 61% a las cooperativas tabacaleras, 25% a los gobiernos provinciales y 14% a los productores. El 63% fue destinado al NOA y el 37% al NEA. En cada una de estas dos regiones, los fondos no se distribuyeron de la misma manera. A las cooperativas tabacaleras le correspondio 67% en el NOA y solo 51% en el NEA. Los gobiernos provinciales se quedaron con 15% en el NOA y 41% en el NEA. Finalmente, se entrego a los productores 18% en el NOA y solo 8% en el NEA.

El FET representa tanto para la Nacion como para las Provincias tabacaleras, una importante fuente de recursos fiscales. Durante los periodos de dictadura militar, estos recursos fueron afectados a cubrir el deficit presupuestario. En los periodos de democracia, esta afectacion genero mucha resistencia y reclamos, principalmente por parte de los productores y gobiernos provinciales. Estos reclamos no existian de parte de los gobiernos provinciales cuando eran estos los que afectaban a otros fines los recursos. En 1981, la Nacion afecta el 28% del FET a cubrir el deficit presupuestario del ejercicio. En 1982 afecta el 21% y aumenta del 70% al 75% el impuesto interno a los cigarrillos. En 1983, condona las deudas que los productores y las cooperativas mantenian con el FET y cambia la distribucion del FET para el tabaco mezcla, que deja de ser considerado oscuro y se toma en cuenta la proporcion de tabaco rubio y negro en el mismo. Esto beneficia a las provincias del NOA y perjudica a las del NEA, generando otro frente conflictivo en torno a la cuestion tabacalera.

Las disputas entre el Estado y la sociedad por los recursos generados por el sector tabacalero no fueron menores. Los impuestos internos pagados sobre el precio de venta del cigarrillo generaron en 1979 ingresos fiscales superiores a los 1.000 millones de dolares. Este valor significo el 7,8% de los tributos nacionales y el 0,89% del PBI para ese ano. En 1984, las empresas tabacaleras deciden no acopiar, en protesta por el control del precio de los cigarrillos, solo lo hacen las cooperativas. Ante esta situacion, la Nacion reduce del 75% al 72% el impuesto interno a los cigarrillos. En Febrero de 1985, termina aumentando en un 10% el precio de los cigarrillos. En Marzo reduce del 31% al 15% las retenciones a las exportaciones de tabaco y en Mayo al 9%. Esto pone en evidencia el poder de las empresas tabacaleras para sacar ventajas de la cuestion tabacalera. La expansion del negocio tabacalero en el mundo y la configuracion oligopolica del mercado interno moviliza a otros actores a incorporarse al complejo agroindustrial tabacalero argentino. Hasta 1976 se habian creado solamente dos cooperativas tabacaleras, una en Jujuy y la otra en Salta. Ante la necesidad de limitar la expansion de las empresas tabacaleras, respondiendo al reclamo de los productores y de los gobiernos provinciales y ante la necesidad de colocar en el mercado internacional los excedentes de produccion y la disponibilidad de recursos del FET, se crean otras cooperativas tabacaleras, en Tucuman, Corrientes, Misiones y Chaco. A fines de la decada de 1980, aparecen los dealers, intermediarios internacionales que compran tabaco a los productores y a las cooperativas para colocarlo en el mercado internacional.

V.3. Globalizacion (desde 1989 en adelante)

A partir de 1989 se profundiza la aplicacion del modelo monetarista neoliberal de ajuste estructural. Este regimen de acumulacion comienza a aplicarse en Argentina a mediados de la decada de 1970. La profundizacion del modelo implica poner en marcha politicas publicas de desregulacion y apertura de la economia, privatizacion de empresas publicas y reformas del Estado. Esto implica a su vez un proceso de desregulacion de la actividad tabacalera, una nueva fase de expansion y una nueva configuracion de la cuestion tabacalera.

En 1991, por los decretos 2284 y 2488, se desregula totalmente la actividad tabacalera y se desafecta el FET. El impuesto interno a los cigarrillos se reduce del 72% al 64%. Las cooperativas pierden capacidad de apoyo tecnico y financiero a los productores. Los dealers subordinan a las cooperativas endeudadas. Las corporaciones tabacaleras aumentan su poder y los productores se debilitan y pierden presencia en el complejo agroindustrial tabacalero. Las exportaciones se contraen y se reduce el precio de acopio del tabaco. La crisis moviliza a los productores con fuertes protestas, tractorazos y cortes de ruta. A ello se suma la presion de los gobiernos provinciales. En este contexto, a fines de 1993 se restituye el FET, pero se mantiene la desregulacion de los precios, los volumenes y la tipificacion establecida por el decreto 2488.

Las provincias productoras se especializan por variedad de tabaco: Jujuy y Salta en Virginia; Misiones, Tucuman y Catamarca en Burley; Corrientes en Criollo Correntino y Chaco en Virginia y Criollo Correntino. Para Misiones, es un cambio profundo dejar de producir tabaco oscuro Criollo Misionero y pasar a producir los tabacos rubios Burley y Virginia. Tambien para Salta, dejar de producir tabaco rubio Criollo Salteno y concentrarse en el Virginia, al igual que para Catamarca abandonar el Criollo Salteno y dedicarse al Burley. Estos cambios no fueron voluntarios ni espontaneos, sino que sobrevinieron de profundas crisis de reestructuracion del sector generadas por la nueva configuracion del complejo agroindustrial tabacalero transnacional y el proceso de globalizacion.

El problema del precio sigue siendo el eje de la cuestion tabacalera. Para las empresas tabacaleras, el precio incide en los costos de produccion, en el excedente economico y en el proceso de acumulacion de capital. Para el Estado, tiene implicancia en los recursos fiscales. Para los productores, por los ingresos que genera la actividad tabacalera. El precio que se paga o se recibe es determinante como mecanismo de redistribucion del ingreso. El precio que reciben los productores tabacaleros en Argentina, desde 1967 en adelante, se integra con dos componentes: a) el precio que pagan los acopiadores y b) el importe que proviene del FET. El precio de acopio se establece para cada campana, antes del inicio del acopio. Surge de negociaciones, generalmente arduas y conflictivas, que se llevan a cabo entre las organizaciones que representan a los productores, las cooperativas, las empresas y el Estado, que en esta cuestion juega un papel clave como actor, ya que dispone de recursos que el resto no posee. El comienzo del acopio de tabaco es el de mayor tension social en el complejo agroindustrial tabacalero, porque la puja por el precio y la clasificacion del tabaco influye en la distribucion de la riqueza generada por el sector. Los importes que provienen del FET son distribuidos en forma proporcional al volumen de produccion. La masa de fondos del FET depende del precio de los cigarrillos, cuya produccion en el pais depende de dos grandes corporaciones transnacionales: Massalin Particulares y Nobleza Piccardo.

El precio de acopio y el FET, son los indicadores basicos para analizar el costo de la materia prima de las empresas, el subsidio que pagan los fumadores y el ingreso que reciben los productores La importancia del FET como componente del ingreso de los productores es indudable. En la segunda mitad de la decada de 1980 el FET pagado a los productores es 62% menor que el importe que se pagaba en la primera mitad de la decada de 1970. Podria atribuirse esta disminucion al proceso hiperinflacionario de fines de la decada de 1980, pero tambien podria atribuirse a las diferencias politicas e ideologicas entre los dos gobiernos democraticos vigentes en esos periodos. Esto tambien se da con el precio de acopio y con el precio total que reciben los productores, cuya disminucion es similar entre los mismos periodos.

En lo que respecta al precio de acopio, el valor maximo pagado a los productores no se ubica en la primera mitad de la decada de 1970, como ocurre con el FET, sino en la segunda mitad de la decada de 1960. ?Que significa esto? Antes de la vigencia del FET, el precio que recibian los productores solamente lo pagaban los acopiadores. El precio de acopio era el precio total que recibia cada productor por el tabaco entregado. Con el FET, los acopiadores ven la oportunidad de reducir el precio que deben pagar por la compra de tabaco. Para los tabacos Virginia y Burley, esta reduccion fue del 66% entre la segunda mitad de la decada de 1970 y la segunda mitad de la decada de 1980.

Este proceso lo podemos ver mejor con algunos numeros muy sencillos. Si una empresa pagaba $ 1 el kg de tabaco comprado a los productores antes del FET, cuando este se pone en vigencia en 1967, comienza a pagar $ 0,60 ya que los restantes $ 0,40 los paga el Estado recaudando el FET. Obviamente, el productor no mejora su ingreso, que sigue siendo el mismo. La que mejora sus costos es la empresa, porque paga menos por la materia prima. El FET en realidad era un subsidio a las empresas extranjeras que en 1966 monopolizan el negocio tabacalero en Argentina. Pero aqui no termina el proceso, sino que luego la empresa decide disminuir en un 66 % lo que paga a los productores y, por lo tanto, les paga $ 0,204 por kg. La conclusion es la siguiente: Las corporaciones transnacionales pagan a los productores tabacaleros en la decada de 1990 un precio de acopio 80 % menor que dos decadas atras. La eficiencia que sonaba Krieger Vasena se hace realidad.

CONCLUSION

Hicimos un largo recorrido historico analizando la configuracion de la cuestion tabacalera en Argentina y las caracteristicas de las politicas publicas aplicadas en torno a la misma. Hemos visto en escena distintos tipos de regimenes de acumulacion, de regimenes politicos, de ideologias, de relaciones de poder, de intereses y recursos puestos en juego, de instituciones y de reglas de funcionamiento. En todo este largo proceso historico, el Estado ha dejado sus huellas, de presencia o de ausencia, de accion u omision. No fue un proceso natural ni espontaneo, carente de sentido o direccionalidad. Por el contrario, las politicas publicas constituyeron el marco institucional de relacion del Estado con la sociedad.

No hay una situacion de externalidad de las politicas publicas en este proceso, sino de involucramiento en el mismo. Ya en sus mismos inicios, la actividad tabacalera en Argentina se vincula a la colonizacion espanola, es decir, al expansionismo europeo en America, con toda su carga de intencionalidad politica, ideologica, economica y cultural. Hubo una agenda europea de construccion de un orden colonial en America, no es que unos navegantes aventureros descubren estas tierras por casualidad. Hubo en Argentina un proceso libertario a partir del cual se instala un proyecto politico que decide poblar estas tierras con inmigrantes europeos y reemplazar el viejo orden colonial por un nuevo orden moderno y liberal, en el cual se inscribe la mutacion de antiguas practicas culturales tabacaleras en actividades economicas devenidas en mercancias, sujetas al mercado, a las empresas y al ojo recaudador del Estado.

Las politicas publicas fueron un factor decisivo para la formacion y la expansion de la agroindustria tabacalera en Argentina, primero como poderosa burguesia nacional y luego como complejo agroindustrial transnacional. Estas mismas politicas promovieron la creacion y el desarrollo de las cooperativas tabacaleras y estimularon con creditos y diversas medidas de apoyo la modernizacion tecnologica de las unidades familiares y, sobre todo, de las empresas vinculadas a la produccion del tabaco. Tambien fueron determinantes en la distribucion de los recursos generados por el negocio tabacalero, en la regulacion y desregulacion de la actividad y en la construccion del entramado de relaciones sociales que profundizaron la desigualdad social. El gran crecimiento y expansion del negocio tabacalero en Argentina no hubiera sido posible sin la participacion del Estado.

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RESUMEN BIOGRAFICO

Aguero, Juan Omar

Doctor en Ciencias Economicas de la Universidad de Buenos Aires. Profesor Titular Regular e Investigador Categoria 2 de la Universidad Nacional de Misiones, Argentina. Sus temas de investigacion son el poder, la gubernamentalidad financiera, el genero, la dominacion social, las politicas publicas, las desigualdades y las violencias sociales.

Aguero, Juan Omar

Facultad de Ciencias Economicas

Universidad Nacional de Misiones

Miguel Lanus-Misiones-Argentina

juanaguero@arnet.com.ar

Fecha de recepcion: 03/07/13-Fecha de aprobacion: 12/08/13 Tabla No. 1. Trayectoria de la actividad tabacalera en Argentina Momento Periodo Denominacion Aspectos Relevantes I 1580-1890 Cultura * Economia tabacalera domestica Tabacalera no empresarial Tradicional * Cultivo rudimentario de tabaco en forma natural * Fabricacion artesanal de productos tabacaleros * No hay desarrollo de variedades de tabaco * No hay desarrollo comercial II 1890-1930 Produccion * Instalacion de empresas Comercial e tabacaleras Industria Importadora * Desarrollo incipiente del mercado tabacalero * Cultivo tradicional de tabaco en forma precaria * Importacion de tabaco * Produccion para el mercado interno * Tabaco local de mala calidad y escaso valor comercial * Ley de impuesto al tabaco (1895) * Promocion del cultivo de variedades de tabaco * Lento crecimiento de la actividad tabacalera * Crisis recurrentes de precios y sobreproduccion III 1930-1966 Agroindustria * Desarrollo de la industria Tabacalera tabacalera nacional Nacional * Injerencia de la industria en la produccion de tabaco * Expansion extensiva de la actividad tabacalera * Autoabastecimiento nacional de tabaco * Desarrollo del mercado interno * Desarrollo de la actividad en el Noroeste Argentino * Aumento del consumo de tabacos claros IV 1966 en Complejo * Industria tabacalera adelante Agroindustrial transnacional Tabacalera Transnacional * Subordinacion del agro a la industria tabacalera * Expansion intensiva de la actividad tabacalera * Ley del Fondo Especial del Tabaco (1967) * Ley Nacional del Tabaco (1972) * Creacion y desarrollo de las cooperativas tabacaleras * Produccion para el mercado interno y externo * Crecimiento de las exportaciones de tabaco * Declinacion de la produccion de tabacos negros * Auge de la produccion de tabacos claros * Conflictos recurrentes por la distribucion del ingreso Fuente: Elaboracion Propia