Excellence in public management: the contribution of the internal control of the Brazilian Navy/Excelencia na gestao publica: a contribuicao do controle interno da Marinha do Brasil.

de Alencar, Cicero Oliveira ; Da Fonseca, Ana Carolina Pimentel Duarte

Introducao

O governo federal, acompanhando a tendencia internacional de desburocratizacao da gestao publica, iniciou em 1995 a reforma gerencial do Estado. Em decorrencia disto, com vistas a concretizacao de tal reforma, foram criados programas de qualidade na administracao publica que culminaram com a implantacao de um modelo de excelencia em gestao.

A experiencia acumulada ao longo dos anos, com a execucao de programas dessa natureza, possibilitou ao governo federal disseminar em 2005 o Programa Nacional de Gestao Publica e Desburocratizacao (GesPublica). Esse programa, cuja vigencia se estende ate os dias atuais, tem como uma das suas principais caracteristicas o foco em resultados para o cidadao (Mpog, 2009).

Para Bresser-Pereira (2012), a gestao publica com foco no cidadao representa uma das conquistas almejadas desde o inicio da reforma gerencial do Estado. A finalidade, apresentada pelo GesPublica, de contribuir para a qualidade dos servicos publicos fez com que o governo federal adotasse um modelo de excelencia em gestao reconhecido tambem nas organizacoes privadas. Esse modelo, adaptado para a administracao publica, preconiza todas as peculiaridades inerentes ao poder publico no tocante ao cidadao, tal como a geracao de valor para a sociedade, em vez do lucro financeiro.

A adocao do Modelo de Excelencia em Gestao Publica (MEGP), resultado do GesPublica, teve como uma de suas consequencias a necessidade da implantacao de melhorias na execucao do orcamento publico, destacou-se, a reestruturacao dos controles na administracao publica. Para tanto, houve o reforco do papel do Tribunal de Contas da Uniao (TCU) enquanto orgao de fiscalizacao do controle externo (Loureiro, Abrucio, Olivieri, e Teixeira, 2012; Serra e Carneiro, 2012; Soares e Scarpin, 2013). Cabe acrescentar que o TCU faz a tarefa de controle externo em auxilio ao Poder Legislativo, conforme previsao constitucional.

Em complemento a fiscalizacao desempenhada pelo TCU, e com o objetivo de apoiar o controle externo exercido pelo Poder Legislativo, na figura do Congresso Nacional, os poderes da Uniao implantaram em suas respectivas estruturas seus proprios sistemas de controle interno, que, de acordo com Serra e Carneiro (2012), tiveram seus processos de fiscalizacao beneficiados pela Lei Complementar no. 101, de 04 de maio de 2000 (Brasil, 2000), conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, a qual possibilitou acompanhar a execucao do orcamento publico.

Ao mesmo tempo em que ocorria a reestruturacao dos controles exercidos pelo poder publico, o governo federal propiciou os meios para um novo processo de fiscalizacao na administracao publica: o controle social, o qual e exercido pelo cidadao. Cabe ressaltar que esse controle representa um dos fundamentos do MEGP, a partir da implantacao do GesPublica. A adocao do controle social justifica-se pela modificacao da caracteristica da atividade de fiscalizacao na administracao publica, pois enquanto no modelo burocratico a fiscalizacao tinha uma vertente de repreensao, no modelo gerencial passou a ser mais abrangente, revestiu-se dos atributos de prevencao e orientacao.

O exercicio dessa fiscalizacao com a participacao do cidadao, alem de representar o amadurecimento da Democracia (Loureiro et al., 2012; Pestana, 2008; Serra e Carneiro, 2012; e Soares e Scarpin, 2013), representa a valorizacao do cliente, figura claramente definida no modelo de administracao publica gerencial.

Entre as politicas de estimulo ao controle social, fomentadas pelo governo federal, destacam-se o Portal da Transparencia do Governo Federal e a Lei de Acesso a Informacao. Tais iniciativas, em conjunto com o crescente interesse do cidadao quanto aos atos praticados pela administracao publica, e seus respectivos resultados, torna plausivel presumir que o controle social configura-se como um dos instrumentos mais relevantes na busca pela excelencia na gestao publica.

O aprimoramento dos controles na administracao publica evidenciou as atividades desempenhadas principalmente pelo gestor publico, sobre a qual recaira a responsabilizacao formal pelas faltas e irregularidades cometidas no exercicio da sua funcao. Alem disso, a organizacao a qual o gestor pertence igualmente padecera com os resultados de suas acoes e respondera perante a sociedade, com a desconfianca referente a idoneidade da instituicao, resultara em dificuldade na obtencao de recursos orcamentarios e na feitura de parcerias publico-privadas (Bresser-Pereira, 2012; Marques, 2006).

Neto e Salinas (2011) afirmam que apesar de as organizacoes publicas nao sofrerem os efeitos da competitividade ou ameacas em relacao a sua sobrevivencia como nas organizacoes privadas, as instituicoes disputam entre si pela obtencao de recursos orcamentarios, principalmente para o desenvolvimento de grandes projetos.

Diante disso, cumpre ressaltar que a correta execucao das atividades do gestor publico advem do sucesso na busca pela excelencia na administracao combinada com os seus conhecimentos. Portanto, mesmo diante do carater instrutivo frequentemente inerente as fiscalizacoes, compete as organizacoes publicas buscar ferramentas eficazes a feitura da capacitacao profissional desse gestor. Entre elas, pode-se citar a gestao do conhecimento (GC).

Segundo Zack (1999), o conhecimento e o recurso estrategico mais importante para as organizacoes. Portanto, saber usa-lo e uma diferenca fundamental para a obtencao da vantagem estrategica, principalmente na resolucao de problemas que afetam a organizacao.

Na sociedade do conhecimento, a percepcao de que a eficiencia esta relacionada com a producao e o compartilhamento do conhecimento individual permite as organizacoes acolherem a gestao do conhecimento como crucial em termos estrategicos, para promover um ambiente favoravel a aplicacao e partilha do conhecimento produzido e adquirido (Cardoso, 2000; Marques, 2006).

Nesse prisma, a importancia da gestao do conhecimento (GC) pode ser resumida para a administracao publica como a opcao por novas capacidades e praticas com grandes beneficios "para fortalecer a eficacia do servico publico e melhorar a sociedade em que atua" (Wiig, 2000, p. 03, traducao nossa).

Retomando-se a reestruturacao do controle externo, o TCU, com o objetivo de contribuir para o aperfeicoamento da gestao publica, decompos em unidades jurisdicionadas (UJ) os orgaos e as entidades da administracao publica federal, que deveriam apresentar os relatorios de gestao e os processos de prestacao de contas. A criacao de UJ, que obedeceu a criterios de seletividade, teve por principio a racionalizacao e a simplificacao do exame e do julgamento das contas (TCU, 2010).

No ambito da Marinha do Brasil (MB), a reestruturacao do controle externo provocou o reposicionamento do Centro de Controle Interno da Marinha (CCIMAR), organizacao militar (1) responsavel por desempenhar as tarefas de fiscalizacao e auditoria daquela instituicao, antes vinculadas a Diretoria de Financas da Marinha, passou diretamente a subordinacao do comandante da Marinha. Esse reposicionamento sugere a importancia atribuida ao controle interno na MB e a consequente busca pela excelencia na gestao publica.

O CCIMAR, como unidade setorial do sistema de controle interno do Poder Executivo federal, com o uso do carater pedagogico da atividade de auditoria procedente do modelo de administracao publica gerencial, tem entre suas tarefas o proposito de orientar as demais organizacoes militares da Marinha do Brasil sobre as atividades de auditoria, analise e apresentacao de contas, quanto as boas praticas de gestao, com vistas ao uso dos recursos financeiros e patrimoniais da MB com regularidade e efetividade (CM, 2013).

As atividades de controle interno feitas pelo CCIMAR sao desempenhadas por militares e servidores civis que usam as normas vigentes sobre o assunto em questao e, principalmente, os conhecimentos implicitos a formacao e as experiencias acumuladas ao longo do exercicio profissional.

As unidades jurisdicionadas da MB estao distribuidas em todas as regioes do pais, com maior incidencia na Cidade do Rio de Janeiro, em virtude de ser sede dessa forca armada.

Davenport e Prusak (2003) afirmam que o conhecimento somente se torna relevante e proporciona beneficios a organizacao quando do compartilhamento entre seus membros. Tal afirmacao, aliada ao fato da distribuicao territorial das UJ, pressupoe a grande relevancia do uso, por parte do CCIMAR, de ferramentas que possibilitem a disseminacao e o compartilhamento dos conhecimentos existentes entre os especialistas nas atividades de controle interno e os gestores publicos.

Essa disseminacao e esse compartilhamento tornam-se ainda mais importantes diante do incremento da participacao do cidadao no exercicio do controle social, o qual e justificado pela ampliacao das ferramentas a disposicao para o exercicio desse direito, principalmente por intermedio da tecnologia da informacao, e tambem pela resposta positiva do governo as manifestacoes recebidas dos cidadaos (Serra e Carneiro, 2012; Silva e Assis, 2012).

Diante dos incrementos da atividade de controle externo feita pelo TCU e do controle social exercido pelo cidadao surge a seguinte questao de pesquisa: de acordo com a percepcao dos responsaveis em apresentar as contas das unidades jurisdicionadas das organizacoes militares da Marinha do Brasil, qual a contribuicao do controle interno da Marinha para a excelencia na gestao publica?

Para responder aessa pergunta, fez-se uma pesquisa de campo em organizacoes militares (OM) da MB, selecionadas pelo TCU para apresentacao das contas referente ao exercicio de 2013. A presente pesquisa envolveu a feitura de entrevistas com os chefes de departamento do CCIMAR e com os "elementos de controle interno" das OM selecionadas pelo TCU, responsaveis pela confeccao do relatorio de gestao (RG), documento integrante do processo de prestacao de contas daquele tribunal.

Assim, a presente pesquisa teve por objetivo: descrever e discutir a contribuicao do controle interno da Marinha para a obtencao da excelencia na gestao publica na Marinha, segundo a percepcao dos responsaveis por apresentar as contas das unidades jurisdicionadas das organizacoes militares da Marinha do Brasil.

Referencial teorico

Reforma gerencial do Estado

No Brasil, historicamente, sao consideradas tres reformas administrativas. A primeira ocorreu em 1936, com a criacao do Conselho Federal do Servico Publico Civil, e a segunda, apesar de nao concretizada, teve como marco 1967, com apromulgacao do Decreto-Lei no. 200 (Brasil, 1967). Ja a terceira ocorreu em 1995, com a publicacao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, ate os dias atuais.

A primeira reforma teve como caracteristica a transformacao do modelo de administracao patrimonialista, no qual o Brasil se encontrava a epoca, para o modelo de administracao publica burocratica, seguindo a tendencia de reformas administrativas estatais ocorridas a partir do seculo XIX nos paises em processo de transformacao pela Revolucao Industrial (Bresser-Pereira, 2012).

Apos a Revolucao Francesa, a Europa presenciou durante o seculo XIX a transicao das monarquias absolutistas para as democracias parlamentares, o que permitiu a eleicao de representantes de diversas classes para compor o governo, a exemplo dos comerciantes capitalistas, e o consequente surgimento de um novo modelo de administracao publica: a administracao burocratica (Platt, 2013).

Esse novo modelo de administracao publica baseado na desvinculacao do publico e do privado e tambem na separacao entre o politico e o administrador publico fora adotado como opcao a administracao patrimonialista do Estado, porem, para Bresser-Pereira (2012), a administracao burocratica se mostrou lenta e ineficiente, devido principalmente ao enrijecimento causado por diversas normas e procedimentos a serem seguidos, de alto custo e com pouca ou nenhuma orientacao para as demandas da sociedade.

Apesar de ter sido adotada no fim do seculo XIX pelos principais paises europeus, e no inicio do seculo XX pelos Estados Unidos da America, a administracao burocratica foi implantada no Brasil apenas em 1936, por meio da primeira reforma administrativa do Estado. O marco deu-se em funcao da criacao do Conselho Federal do Servico Publico Civil nesse ano, posteriormente substituido pelo Departamento Administrativo do Servico Publico (Dasp), representou para o Brasil nao somente 'a implantacao da administracao burocratica, mas tambem a afirmacao dos principios centralizadores e hierarquicos da burocracia classica" (Bresser-Pereira, 1996, p. 06).

Na segunda metade do seculo XX a administracao publica comecou a sofrer a influencia da administracao praticada nas empresas privadas, que, motivadas pela sobrevivencia a competicao, empregam uma administracao menos burocratica, mais descentralizada e flexivel. O novo modelo de administracao publica gerado por meio de tais influencias foi denominado administraco publica gerencial.

A partir da decada de 1970 a crise enfrentada pelos Estados coloca em evidencia a pouca contribuicao que a administracao burocratica tem a oferecer no enfrentamento dos novos desafios. Dessa forma, a partir de 1980, Reino Unido, Nova Zelandia e Australia iniciam uma nova revolucao na administracao publica, com o objetivo de implantar uma administracao publica com foco na administracao gerencial. Um novo modelo de administracao publica advindo da necessidade de enfrentar questoes decorrentes do aumento dos servicos e da complexidade do Estado, um novo modelo de "servico publico coerente com o capitalismo contemporaneo" (Bresser-Pereira, 1997, p. 26).

Em 1993 inicia-se nos Estados Unidos a reforma administrativa gerencial em nivel federal, que ocorria desde a decada de 1970 nas administracoes municipais e estaduais (Osborne e Glaeber, 1993).

Ja no Brasil, a ideia de uma administracao publica gerencial advem da decada de 1960, quando o Decreto-Lei no. 200, de 25 de fevereiro de 1967 (Brasil, 1967), dispos sobre a organizacao da administracao federal e sobre as diretrizes para a reforma administrativa por meio da descentralizacao dos servicos publicos congregados em administracao direta e indireta (autarquias, empresas publicas e sociedades de economia mista).

A promulgacao do Decreto-Lei no. 200 (Brasil, 1967), que trouxe consigo a respectiva tentativa de descentralizacao da administracao do Estado, e considerado o marco da segunda reforma administrativa brasileira (Beltrao, 2002; Bresser-Pereira, 2009; Oliveira, 2011a).

Tal tentativa de superacao da rigidez na administracao, causada pelo rigor burocratico e pelo controle hierarquico, por meio da transferencia de autonomia para as entidades da administracao indireta, partiu do pressuposto da maior eficiencia da administracao descentralizada (Bertero, 1985; Bresser-Pereira, 2009), porem a segunda reforma administrativa do Estado brasileiro nao se concretizou, em virtude da sobrevivencia das praticas patrimonialistas.

A ultima reforma da administracao publica brasileira, com objetivo de implantar uma administracao gerencial, foi iniciada em novembro de 1995, com a publicacao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que propos criar condicoes para a reconstrucao da administracao publica em bases modernas e racionais, e somente foi possivel apos o exito da estabilizacao economica alcancada pelo plano economico denominado Plano Real (Bresser-Pereira, 1996; Oliveira, 2011a). Apesar de iniciada em 1995, a ultima reforma da administracao publica brasileira ainda carece de um periodo aproximado de 20 a 30 anos para ser considerada completa (Bresser-Pereira, 2009).

A reforma gerencial do Estado de 1995 configurou-se como o ponto de partida para um novo modelo de gestao publica baseado em qualidade e profissionalismo. A partir dai, o Estado brasileiro pautou a sua administracao em ferramentas de gestao voltadas para qualidade e o alcance de resultados, bem como pelo uso de avaliacao de desempenho.

Excelencia na gestao publica

Partindo-se da ultima reforma administrativa do Estado, a qual implantou a administracao publica gerencial no Brasil, conforme ja descrito em epigrafe, ela procurou elevar os servicos publicos a um novo patamar em termos de qualidade. A implantacao desse modelo gerencial, oriundo do setor privado, trouxe consigo nao somente as teorias advindas da moderna administracao de empresas, mas tambem as praticas administrativas aplicadas na busca pela qualidade dos servicos prestados, traduzidas em diversas iniciativas do governo federal para a prestacao de um servico publico que se torne reconhecido como de excelencia.

A principal e atual iniciativa do governo federal na busca pela excelencia de seus servicos e o Programa Nacional de Gestao Publica e Desburocratizacao (GesPublica), implantado em 2005, resultado da evolucao dos programas lancados anteriormente, surgiu inserido no contexto das mudancas ocasionadas pela migracao do modelo de gestao burocratico, usado a epoca pela administracao publica, para o gerencial.

De acordo com Correa (2009), o GesPublica concretizou-se como o resultado da busca por novos caminhos e solucoes em prol do alcance na prestacao de um servico publico de excelencia para a sociedade, diante da nova realidade proporcionada pelo uso na administracao publica do modelo gerencial de gestao.

Torres e Franca (2012) afirmam que o novo programa GesPublica propos uma transformacao gerencial alicercada: na participacao dos servidores publicos de todos os niveis, na mudanca de valores e habitos gerenciais e tambem na realidade da construcao de uma nova gestao publica, com destino a prestacao de um servico de excelencia.

A finalidade do GesPublica, de acordo com o art. 1 do Decreto 5.378, e a de "contribuir para a melhoria da qualidade dos servicos publicos prestados aos cidadaos e para o aumento da competitividade do pais" (Brasil, 2005). Com o intuito de auxiliar as organizacoes publicas no alcance desse fim, em 2009 o governo federal propos um modelo de excelencia em gestao focado em resultados e orientado para o cidadao: o Modelo de Excelencia em Gestao Publica (MEGP).

A concepcao do MEGP partiu da premissa de ser um modelo de excelencia em gestao com padrao internacional, com o objetivo de aumento da eficiencia, da eficacia e da relevancia das acoes executadas, de forma a expressar o "entendimento vigente sobre o estado da arte da gestao contemporanea nacional e internacional" (MPOG, 2009, p. 15).

Embora o governo federal tenha adotado um modelo de excelencia reconhecido no campo das organizacoes privadas, esse modelo foi adaptado para considerar as especificidades que caracterizam a gestao nas organizacoes publicas. Segundo Ferreira (2009, p. 07), a adequacao do MEGP nao pode ser considerada como resultado de "concessoes para a administracao publica, mas sim de entender, respeitar e considerar os principais aspectos inerentes a natureza publica das organizacoes e que as diferenciam das organizacoes da iniciativa privada".

O MEGP foi estruturado de forma a ter como base legal os principios constitucionais da administracao publica, previstos no art. 37 da Constituicao federal de 1988: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiencia. Para Almeida e Scartezini (2012, p. 05), aquela base "legitimou o Modelo de Excelencia em Gestao Publica e possibilitou o melhor atendimento das necessidades publicas".

O modelo tem em sua estrutura 13 fundamentos da excelencia em gestao contemporanea: pensamento sistemico; aprendizagem organizacional; cultura da inovacao; lideranca e constancia de propositos; orientacao por processos e informacoes; visao de futuro; geracao de valor; comprometimento com as pessoas; foco no cidadao e na sociedade; desenvolvimento de parcerias; responsabilidade social; controle social; e gestao participativa. De acordo com o Documento de Referencia do GesPublica: "Os fundamentos da excelencia sao conceitos que definem o entendimento contemporaneo de uma gestao de excelencia na administracao publica e que, orientados pelos principios constitucionais, compoem a estrutura de sustentacao do MEGP" (MPOG, 2009, p. 17).

Os programas implantados pelo governo federal, desde a decada de 1990, com o objetivo de propiciar a administracao publica uma gestao de excelencia resultaram, entre outros avancos, na identificacao concisa da figura do cliente dos servicos publicos: o cidadao (Almeida e Scartezini, 2012; Favero, 2010; Lima, 2013).

O cidadao obteve a oportunidade de participar ativamente da gestao publica, por meio da oferta de instrumentos de fiscalizacao, e exercer assim, na pratica, os fundamentos da responsabilidade e do controle social (Loureiro et al., 2012; Moraes, Silva, Costa, Pinto, e Moneta, 2010).

Controles na administracao publica

Para Merchant (1982, p. 43), o controle e um fator decisivo para o sucesso organizacional, pois apos a definicao das estrategias e dos planos para alcanca-las faz-se necessario tomar medidas para assegurar que os individuos executem as tarefas conforme o planejado.

A atividade de controle, originada nas instituicoes privadas, pode ser entendida no ambito da administracao publica, campo de estudo da presente pesquisa, como "a faculdade de vigilancia, orientacao e correcao que um poder, orgao ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro" (Freire, 2011, p. 487).

O controle na administracao publica surge da ideia de que o objetivo maior do Estado e o atendimento ao interesse publico e que tal objetivo esta vinculado ao cumprimento da lei. Em face disso, torna-se necessario o estabelecimento de mecanismos de fiscalizacao pelo proprio Estado, a fim de constatar se o alcance dos seus objetivos esta em acordo com o ordenamento juridico (TCU, 2011).

Meirelles (2008, p. 300) conceitua controle na administracao publica como a "funcao pela qual a administracao e o cidadao-contribuinte verificam se os planos, objetivos, metas, recursos ou insumos a eles destinados foram alcancados e usados com eficiencia".

Na administracao publica as atividades de controle podem ser divididas em tres tipos: controle externo, interno e social. Seus principais objetivos e caracteristicas serao apresentados a seguir.

Soares e Scarpin (2013) definem o controle externo na administracao publica como o controle feito por orgao externo ao orgao controlado. Os autores afirmam que enquanto no ambito da administracao publica o controle externo e feito pelo Poder Legislativo com o auxilio do TCU, no ambito das organizacoes privadas o controle externo e feito por empresas de auditoria independente e pelas autoridades publicas, no tocante as fiscalizacoes tributarias e trabalhistas.

O marco historico do controle externo na administracao publica brasileira pode ser considerado a promulgacao da Lei no. 4.320, de 17 de marco de 1964, que estatuiu as normas de direito financeiro para a elaboracao e o controle dos orcamentos e balancos da Uniao, e que, segundo Calixto e Velasquez (2005), foi a responsavel por introduzir os termos controle externo e controle interno na administracao publica.

Em complemento a tarefa de fiscalizacao dos atos da administracao exercida pelo TCU, a Constituicao federal definiu a necessidade de os demais poderes terem em suas respectivas estruturas um sistema de controle interno, para apoiar o controle externo exercido pelo Poder Legislativo.

O proposito do controle interno na administracao publica e prevenir acoes incorretas ou ilicitas que possam atentar contra os principios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiencia, presentes na Constituicao federal (Calixto e Velasquez, 2005; Feu, 2003; Oliveira, 2011b; Soares e Scarpin, 2013).

Apesar de o controle interno, como visto anteriormente, ter sido introduzido pela Lei no. 4.320 (Brasil, 1964), e posteriormente a Constituicao federal de 1988 (Brasil, 1988) ter definido que os sistemas de controle interno de cada poder deveriam atuar de forma integrada e auxiliar o controle externo, Serra e Carneiro (2012) destacam que a Lei Complementar no. 101, de 04 de maio de 2000 (Brasil, 2000), conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, contribuiu com o processo de fiscalizacao feito pelos controles internos, pois estabeleceu o planejamento orcamentario das financas publicas e possibilitou o consequente acompanhamento da execucao do orcamento.

Segundo Ferrari (2009), o controle interno na administracao publica pode ser compreendido como um instrumento de auxilio ao gestor publico, porque o permite fazer o acompanhamento da sua gestao e implantar as correcoes necessarias das acoes feitas em desacordo com a legislacao em vigor, o que impossibilita posteriores penalidades provenientes do controle externo.

A Constituicao federal, no 2 paragrafo, do art. 74, assegura que "qualquer cidadao, partido politico, associacao ou sindicato e parte legitima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Uniao" (Brasil, 1988). Apesar de assegurar a feitura de denuncias por qualquer cidadao, o texto constitucional de 1988 nao faz referencia ao termo controle social, introduzido somente pela Lei no. 10.180, de 2001 (Brasil, 2001).

A possibilidade de o cidadao comum contribuir para a busca pela qualidade na administracao publica pressupoe a compreensao de que, antes do carater punitivo, o controle deve ser revestido pelos atributos de prevencao e orientacao, possibilitar a oferta de servicos publicos de qualidade ao seu maior interessado--o proprio cidadao.

No cerne dos controles na administracao publica encontra-se o gestor publico, elemento central sobre o qual recaira a responsabilizacao formal pelas falhas e irregularidades cometidas na execucao das tarefas a cargo das instituicoes publicas. Apesar disso, a organizacao a qual o gestor e vinculado tambem sofrera as consequencias das falhas e irregularidades exercidas, tais como: a desconfianca da sociedade e a impossibilidade de parcerias publico-privadas. Portanto, o aprimoramento da gestao publica e o sucesso da melhoria da qualidade na administracao publica estao entrelacados com os conhecimentos daquela figura (Bresser-Pereira, 2012; Marques, 2006).

Assim, compete as organizacoes publicas buscar ferramentas que possibilitem complementar ou aperfeicoar a capacitacao profissional desse gestor, em que pese o carater instrutivo assumido pelos controles internos nos ultimos anos. Entre essas ferramentas encontra-se a gestao do conhecimento, pratica inicialmente usada nas organizacoes privadas e objeto de estudo da proxima secao.

Gestao do conhecimento

Segundo Nonaka e Takeuchi (1997), o conhecimento humano pode ser classificado em dois tipos: explicito e tacito. O explicito e o conhecimento objetivo que pode ser transmitido facilmente entre os individuos por meio da linguagem. O tacito e o conhecimento subjetivo e de dificil transmissao, e o formado por experiencias e crencas pessoais.

Para Santos et al (2001, p. 30 et seq.) "os conhecimentos tacito e explicito sao unidades estruturais basicas que se complementam e a interacao entre eles e a principal dinamica da criacao do conhecimento na organizacao de negocios".

Nonaka e Takeuchi (1997) sugerem, a partir dos conhecimentos explicito e tacito, quatro padroes para a criacao do conhecimento: a conversao do tacito em tacito, do explicito em explicito, do tacito em explicito e do explicito em tacito. Essas conversoes ocorrem pelo que os autores denominaram "espiral de criacao de conhecimento". Nessa espiral a conversao do conhecimento se da por meio da socializacao (tacito em tacito), externalizacao (tacito em explicito), combinacao (explicito em explicito) e internalizacao do conhecimento (explicito em tacito).

Essas conversoes sao exemplificadas por Gomes et al. (2012, p. 27) como "troca de experiencias ao longo da execucao das atividades" (tacito em tacito); "procedimentos, manuais, (...), normas, (...), atas de reuniao, (...), base de dados" (tacito em explicito); "revisao de processos e na comunicacao online" (explicito em explicito) e "treinamentos, orientacoes e simulacoes" (explicito em tacito).

Com o proposito de que o conhecimento, seja ele formado ou compartilhado pelos individuos, resulte em vantagem competitiva para as organizacoes, torna-se necessario que facam a gestao desse conhecimento.

A gestao do conhecimento nao e um tema originado recentemente. De acordo com Davenport e Marchand (2004, p. 189) surgiu ha anos, no momento que as organizacoes perceberam a necessidade de gerir a informacao, e apesar de haver "um grande componente de gestao da informacao na gestao do conhecimento, (...) essa vai, de muitos modos, bastante alem da gestao da informacao".

A razao apresentada por Davenport e Marchand (2004, p. 191) para a conexao entre a informacao e a GC reside no fato de que nas organizacoes as pessoas "estao constantemente convertendo conhecimento em varias formas de informacao (por exemplo, memorandos, relatorios, mensagens de correio eletronico e boletins) e adquirindo informacoes de outras para melhorar o seu conhecimento", ou seja, convertem o conhecimento tacito em explicito e o explicito em tacito.

A complexidade e a evolucao do tema nao permite uma conceituacao unica, na literatura pesquisada e possivel encontrar diversas definicoes. Segundo Santos et al. (2001, p. 32), gestao do conhecimento e "o processo sistematico de identificacao, criacao, renovacao e aplicacao dos conhecimentos que sao estrategicos na vida de uma organizacao. E a administracao dos ativos de conhecimento das organizacoes".

Lopes (2008) conceitua a GC como uma reuniao de procedimentos que visa a orientar a criacao, a disseminacao e o uso do conhecimento com o proposito de permitir a disponibilidade no momento, no local e maneira correta para aqueles que necessitem do conhecimento, de modo a ampliar o desempenho humano e organizacional e atingir plenamente os objetivos da organizacao.

Percebe-se que apesar de os autores definirem a GC com conceitos diferentes, ha um consenso a respeito da motivacao quanto a implantacao e ao uso dessa gestao, pode ser resumida como a busca pela melhoria de desempenho das organizacoes.

Metodologia

A presente pesquisa classifica-se como descritiva, pois pretende estudar a percepcao de um determinado grupo acerca do compartilhamento do conhecimento organizacional e individual, bem como sua contribuicao para a excelencia na gestao publica, particularmente, os elementos de controle interno das organizacoes militares pertencentes a Marinha do Brasil.

Quanto a analise dos dados, esta pesquisa classifica-se como qualitativa, ao passo em que os dados coletados serao interpretados pelo pesquisador, com o proposito de fazer consideracoes sobre as questoes de estudo.

Os dados da presente pesquisa foram coletados em duas etapas. A primeira constou de uma pesquisa bibliografica e documental. O proposito dessa etapa foi subsidiar o referencial teorico desta pesquisa e possibilitar a confecao de um roteiro de entrevistas, a ser aplicado quando da pesquisa de campo, a fim de permitir um maior entendimento sobre a questao da referida pesquisa.

A segunda etapa constou de uma pesquisa de campo, na qual foram feitas entrevistas semiestruturadas a servidores publicos vinculados a Marinha do Brasil, com atuacao em nivel estrategico, nas organizacoes militares analisadas. As entrevistas foram aplicadas a servidores atuantes em duas funcoes distintas: chefes de departamento do CCIMAR e elemento de controle interno.

A opcao pela feitura de uma entrevista semiestruturada baseou-se no conceito desse tipo de entrevista apresentado por Padua (2007, p. 70): na entrevista semiestruturada o pesquisador organiza um conjunto de questoes sobre o tema que esta sendo estudado, mas permite, e as vezes ate incentiva, que o entrevistado fale livremente sobre assuntos que vao surgindo como desdobramentos do tema principal.

As tres primeiras entrevistas feitas, de 16, ocorreram junto aos chefes dos departamentos de Auditoria de Acompanhamento, de Planejamento e Analise de Dados e de Gestao Publica e Acompanhamento de Processos, militares vinculados ao CCIMAR. A tais servidores cumpre, dentre outras atribuicoes, coordenar a execucao das atividades de auditoria de acompanhamento da gestao, fazer o controle e a fiscalizacao contabil da execucao orcamentaria e executar as atividades inerentes a orientacao e ao apoio tecnico as unidades jurisdicionadas apresentadoras de contas, respectivamente.

As demais entrevistas foram efetivadas com foco nos elementos de controle interno de organizacoes militares (OM) distintas ao CCIMAR. Esses profissionais sao os responsaveis por executar acoes especificas de controle interno, conduzidas no ambiente mais proximo aos atos de gestao, e confeccionar o relatorio de gestao.

Apesar de a entrevista configurar-se como um dos procedimentos mais usados em pesquisa de campo, deve-se levar em consideracao a imprecisao das informacoes obtidas. A justificativa pelo grande uso desse procedimento reza no fato de os dados possibilitarem analise quantitativa e qualitativa, alem de ser uma das tecnicas mais eficientes para a obtencao dos dados referente ao comportamento humano (Padua, 2007).

Para Gil (2002), o sucesso da pesquisa de campo esta na interacao entre o pesquisador e os pesquisados e, em uma entrevista, a cooperacao dos entrevistados se torna de fundamental importancia para o proposito a que se pretende, como a extracao da percepcao sobre determinado fenomeno.

Uma circunstancia que favoreceu a interacao junto aos entrevistados residiu no fato de um dos pesquisadores tambem ser militar da Marinha do Brasil, com 12 anos de efetivo servico, como oficial daquela instituicao, o que permitiu acesso a eles, bem como a normas, portarias, relatorios e demais documentos internos. Tal vantagem possibilita refletir sobre a maior contribuicao da presente pesquisa na area do tema estudado.

As entrevistas foram feitas com o auxilio de um roteiro composto por perguntas abertas. Com o objetivo de facilitar a posterior analise dos dados, o roteiro das entrevistas foi segmentado em topicos, cujos propositos sao apresentados em sequencia:

a) Elaboracao do relatorio de gestao: analisar a atividade de elaboracao do relatorio de gestao pelos responsaveis por apresentar as contas das unidades jurisdicionadas da MB;

b) Excelencia na gestao publica: analisar a influencia do Programa Nacional de Gestao Publica e Desburocratizacao nas atividades relacionadas a confeccao do relatorio de gestao;

c) Controle externo: analisar a influencia do controle externo, exercido pelo TCU, nas atividades relacionadas aos atos de gestao publica praticados pelos responsaveis por apresentar as contas das unidades jurisdicionadas da MB;

d) Controle interno: analisar a influencia do controle interno da Marinha, exercido pelo CCIMAR, nas atividades relacionadas aos atos de gestao publica praticados pelos elementos de controle interno das unidades jurisdicionadas da MB;

e) Controle social: analisar a influencia do controle social, exercido pelo cidadao, nas atividades relacionadas aos atos de gestao publica praticados pelos responsaveis por apresentar as contas das unidades jurisdicionadas da MB; e

f) Gestao do conhecimento: analisar a gestao do conhecimento, feita pelo CCIMAR, quanto as atividades de controle existentes na administracao publica, com base na percepcao dos responsaveis por apresentar as contas das unidades jurisdicionadas da MB.

Seguiu-se a feitura de um pre-teste, anterior ao inicio das entrevistas com os elementos de controle interno. Tal teste permitiu que o roteiro das entrevistas fosse avaliado e teve como proposito: verificar a coerencia das perguntas; a clareza e precisao dos termos usados; a dificuldade de obter informacoes pertinentes; e a ordem cronologica de feitura de cada pergunta. Para tanto, o roteiro das entrevistas foi aplicado em dois militares, ambos habilitados a exercerem a funcao de elemento de controle interno em qualquer OM. Em virtude da especificidade dos conhecimentos inerentes ao exercicio das funcoes de chefe dos departamentos de Auditoria de Acompanhamento, de Planejamento e Analise de Dados e de Gestao Publica e Acompanhamento de Processos, nao foi possivel aplicar um teste nos mesmos moldes para tais servidores.

Para a feitura da entrevista, foram agendadas visitas previas com cada um dos entrevistados em seus respectivos ambientes de trabalho, em fevereiro de 2014. A escolha das OM a serem pesquisadas, com a respectiva entrevista aos seus elementos de controle interno, foi motivada por dois criterios: relevancia e localizacao geografica.

Em relacao a relevancia, inicialmente foram selecionadas as OM que, como unidades jurisdicionadas, deveriam apresentar relatorio de gestao referente ao exercicio de 2013, conforme Decisao Normativa no. 132, de 02 de outubro de 2013 (TCU, 2013). Nesse momento, a amostra ficou composta por 20 organizacoes militares.

Em relacao a localizacao geografica, foram selecionadas entre as organizacoes militares acima listadas as localizadas nas cidades do Rio de Janeiro e de Niteroi, ambas no Estado do Rio de Janeiro. A justificativa para tal escolha repousa no fato que esse pesquisador teria facilidade de locomocao para fazer as entrevistas nas duas cidades. Devido a essa limitacao geografica, a selecao contemplou o montante de 13 UJ.

Dessa forma foram feitas 16 entrevistas, tres com os chefes de departamento do CCIMAR e 13 com os elementos de controle interno das OM componentes da amostra.

Quando da feitura das entrevistas, os participantes receberam maiores informacoes sobre o objetivo da pesquisa, bem como foi reafirmado o anonimato quanto a identificacao das informacoes obtidas. Todas as entrevistas foram gravadas com a devida autorizacao dos participantes.

Os entrevistados se diferenciaram em termos de sexo, idade, formacao, tempo de servico e experiencia profissional na Marinha, configuraram a heterogeneidade da amostra. As entrevistas demoraram em media 39 minutos.

As entrevistas foram transcritas e analisadas segundo os metodos de analise de conteudo e analise multiparadigmal.

Bardin (1977, p. 42) descreve a analise de conteudo como "conjunto de tecnicas de analise das comunicacoes, visando a obter (...) indicadores (quantitativos ou nao) que permitam a inferencia de conhecimentos relativos as condicoes de producao/recepcao dessas mensagens".

A analise multiparadigmal de Meyerson e Martin (1987) consiste em relacionar as percepcoes de determinado grupo com as perspectivas da integracao, diferenciacao e fragmentacao. Para Carrieri (2008), a perspectiva da integracao pode ser explicada pela existencia de harmonia entre os integrantes da organizacao pesquisada, a diferenciacao representa a presenca de consenso apenas dentro dos grupos que formam a organizacao e a fragmentacao e a ausencia de conformidade dos integrantes da organizacao.

O uso da analise multiparadigmal teve como objetivo propiciar a identificacao da presenca de grupos com percepcoes semelhantes ou distintas, dentro da amostra examinada, de modo a identificar se a cultura presente na instituicao Marinha do Brasil exerce influencia na percepcao individual dos entrevistados.

Entre as principais limitacoes encontradas em pesquisas deste tipo esta, segundo Gil (2002), a subjetividade referente a percepcao dos entrevistados sobre determinado fenomeno, pode ocorrer uma disparidade entre o que realmente sentem e o que dizem a respeito do fenomeno.

Outra limitacao refere-se a impossibilidade de generalizacao dos resultados, pois nao foram feitas entrevistas com os elementos de controle interno de todas as OM da Marinha do Brasil. Tal fato justifica-se pela distribuicao geografica em todas as regioes do pais.

Cabe acrescentar que as opinioes relatadas pelos entrevistados podem nao condizer com as demais opinioes presentes na organizacao, bem como as entrevistas podem nao extinguir os topicos a considerar sobre estudos desta natureza.

Analise dos resultados

A feitura das entrevistas possibilitou efetuar observacoes nas 13 unidades jurisdicionadas que compuseram a amostra. Dessas, cinco nao tinham a funcao elemento de controle interno em seus organogramas, a elaboracao do relatorio de gestao estava a cargo de militares com funcoes distintas daquelas sugeridas na Norma sobre Auditoria, Analise e Apresentacao de Contas na Marinha (SGM, 2010).

Assim, para fins de analise das percepcoes individuais extraidas das entrevistas, todos os responsaveis pela elaboracao do relatorio de gestao foram denominados como elemento de controle interno, apesar de alguns responsaveis pela elaboracao do RG nao estarem designados oficialmente com essa terminologia.

Outra caracteristica observada refere-se ao fato de que, em sua maioria, as unidades jurisdicionadas atribuem a tarefa de confeccao do relatorio de gestao a militares com muitos anos de experiencia profissional na Marinha. Alguns servidores apresentam mais de 30 anos de efetivo servico publico na Marinha do Brasil. Entretanto, a minoria das UJ, em oposicao, atribui a mesma tarefa a militares com reduzida experiencia: quatro responsaveis pelo RG tinham no maximo tres anos de servico ativo.

A atribuicao da confeccao do RG, principal documento analisado pelo TCU para a prestacao de contas, a militares com experiencia reduzida ou a militares com funcoes distintas daquelas sugeridas pela principal norma sobre o assunto em lide torna possivel supor que nem todas as OM tem o mesmo entendimento sobre a importancia da elaboracao adequada do relatorio.

Os elementos de controle interno nao apresentaram uma tendencia em relacao ao sentimento de qualificacao para o exercicio da atividade. As opinioes dividiram-se entre os que acreditam estar qualificados e entre os que nao acreditam. Em contrapartida, todos os chefes de departamento do CCIMAR afirmaram estar qualificados para o exercicio da atividade. A justificativa mais recorrente apresentada para a percepcao quanto a falta de qualificacao refere-se ao pouco tempo de experiencia. Como justificativa para o sentimento de qualificacao para as atividades relacionadas ao relatorio de gestao, os elementos de controle interno mencionaram o contato com as instrucoes emanadas pelo CCIMAR.

A maioria dos entrevistados afirmou conhecer o GesPublica e compreender que a atividade de elaboracao do relatorio de gestao contribui para a excelencia na gestao publica. Os entrevistados afirmaram ainda ter necessidade, quando da confeccao do relatorio de gestao, de ter uma relacao de interdependencia com os demais componentes da OM e ate com outras organizacoes.

As afirmacoes sugerem que os entrevistados, apesar de estar em OM com caracteristicas distintas, tem o mesmo entendimento acerca da necessidade de interdependencia para a confecao do relatorio de gestao. Portanto, presume-se que a tarefa de confeccao do relatorio de gestao esta em conformidade com o pensamento sistemico, o qual e um dos fundamentos da excelencia em gestao do GesPublica.

Em relacao a um ambiente favoravel a criatividade e a experimentacao na execucao das tarefas atinentes ao relatorio de gestao, observou-se apos as entrevistas o particionamento em dois grupos: os que compreendem esse ambiente na Marinha como favoravel e os que nao compreendem. A principal justificativa quanto a ausencia de um ambiente favoravel a criatividade foi a diversidade de normas internas, que determinam o modo de execucao das tarefas.

As consideracoes relativas a "cultura da inovacao, apresentadas pelos entrevistados, sugerem que nas atividades relacionadas ao relatorio de gestao tal fundamento nao se encontra presente.

Em sua maioria os entrevistados afirmaram considerar como excelente a qualificacao dos oficiais que atuam na area de gestao publica e perceber a evolucao ao longo do tempo da qualificacao desses profissionais da Marinha. Os comentarios acerca da capacitacao dos profissionais da Marinha envolvidos na area de gestao publica sugerem a consonancia dessa com a aprendizagem organizacional, um dos fundamentos da excelencia em gestao do GesPublica.

A maioria dos entrevistados afirmou compreender a relacao entre as atividades referentes ao relatorio de gestao e a visao de futuro da OM. Diante do exposto, e possivel supor que a confeccao do relatorio de gestao esta de acordo com a "visao de futuro", a qual se configura como um dos fundamentos em gestao presentes no programa GesPublica.

A grande maioria dos entrevistados afirmou perceber a preocupacao da Direcao da OM de provocar melhorias em relacao a qualidade das relacoes de trabalho, por meio de oportunidades aos servidores com vistas ao desenvolvimento de competencias. Diante do numero de entrevistados que compreenderam a preocupacao da Direcao da OM, e possivel presumir que a maioria das UJ analisadas cumpre o fundamento da excelencia em gestao presente no GesPublica: comprometimento com as pessoas.

A maioria dos entrevistados percebe o papel do controle externo exercido pelo TCU como educativo, em contrapartida ao pequeno numero que considera esse carater como punitivo. Foi percebido ainda um terceiro ponto de vista dos entrevistados: a coexistencia do papel educativo e do papel punitivo. Cabe ressaltar que praticamente todos os entrevistados comentaram sobre a importancia do CCIMAR para a mediacao do contato com o TCU.

A existencia da percepcao por parte dos entrevistados da modificacao do papel do controle externo, exercido pelo TCU, de punitivo para educativo, sugere que a visao que o TCU tem transmitido do controle que exerce, em auxilio ao Poder Legislativo, esta de acordo com a caracteristica de controle preventivo existente no modelo de administracao publica gerencial.

A grande maioria dos entrevistados percebe o papel do controle interno como educativo, embora exista um pequeno numero de entrevistados que considera esse papel como punitivo. A existencia da percepcao pela maioria dos entrevistados de que o papel do controle interno, feito pelo CCIMAR, e educativo, aliada as observacoes acerca da alteracao desse papel ao longo do tempo, de punitivo para educativo, sugere que o CCIMAR tem feito o seu controle de acordo com a caracteristica de controle preventivo existente no modelo de administracao publica gerencial.

Apesar de perceber a mudanca do papel do controle interno, os entrevistados fizeram observacoes que sugerem a manutencao no ambito da Marinha de uma mentalidade acerca da caracteristica punitiva desse controle, justificado, principalmente, pelos resquicios das auditorias feitas anteriormente pelas OM que antecederam o CCIMAR: SAMA e DCoM.

Os elementos de controle interno, apos as entrevistas, foram separados em dois grupos: os que afirmaram conhecer e os que afirmaram nao conhecer o termo controle social. Entretanto, todos os chefes de departamento do CCIMAR ratificaram o conhecimento do termo.

O reduzido numero de elementos de controle interno que demonstraram ter conhecimento sobre controle social torna possivel supor que apesar de o relatorio de gestao ter um item referente a esse controle, o conceito e a relevancia do termo para a gestao publica ainda carecem de ampla divulgacao no ambito da instituicao.

Todos os entrevistados afirmaram conhecer o Portal da Transparencia do governo federal na internet. A grande maioria dos entrevistados afirmou ja ter acessado o portal e apresentou como principal justificativa a curiosidade de conhecer o funcionamento.

Alguns entrevistados afirmaram nao perceber o Portal da Transparencia como uma ferramenta adequada para o exercicio do controle social pelo cidadao e a grande maioria dos entrevistados afirmou nao conhecer outra ferramenta para o exercicio do controle social alem desse

portal. Os entrevistados que afirmaram conhecer outra ferramenta se limitaram a indicar o acesso a informacoes sobre as OM nos sitios da internet.

As criticas emitidas quanto a dificuldade de acesso as informacoes no Portal da Transparencia, aliada ao desconhecimento sobre outras ferramentas, pressupoem que apesar do fomento ao exercicio do controle social, ainda e necessaria a implantacao de meios, pelo governo federal, para que o cidadao exerca efetivamente tal controle.

Os poucos elementos de controle interno que emitiram opiniao acerca do papel do controle social entenderam-no como participativo. Entretanto, todos os chefes de departamento do CCIMAR afirmaram que esse controle e apenas um meio para feitura de denuncias. A diferenca na percepcao sobre o papel do controle social existente entre os elementos de controle interno e os chefes de departamento do CCIMAR pode ser atribuida as especificidades de suas respectivas atividades.

Considera-se que a percepcao dos elementos de controle interno quanto ao papel participativo do controle social esta em conformidade com a caracteristica desse controle presente no modelo de administracao publica gerencial.

Apesar do aumento registrado no numero de acessos ao Portal da Transparencia (CGU, 2014), os entrevistados, em sua maioria, nao percebem aumento do controle social ao longo do tempo.

Os elementos de controle interno, em sua maioria, relataram que o controle que mais os influencia quando das atividades relacionadas aos atos de gestao publica e o controle interno. Os chefes de departamento, em sua maioria, identificaram o controle externo como o de maior influencia nas atividades relacionadas aos atos de gestao publica, devido ao contato que tem com aquele controle.

A grande maioria dos entrevistados afirmou compreender o termo gestao do conhecimento. Entre os entrevistados que afirmaram conhecer o termo gestao do conhecimento, a avaliacao foi unanime quanto a importancia desse tema para a gestao publica.

Os entrevistados, em sua maioria, consideraram que os servidores do CCIMAR tem conhecimentos que possam contribuir para as atividades relacionadas aos atos de gestao publica. A percepcao da maioria dos entrevistados acerca da existencia no CCIMAR de conhecimentos que possam lhes auxiliar nas atividades afetas aos atos de gestao publica sugere a importancia da disseminacao e do compartilhamento desses conhecimentos.

A grande maioria dos entrevistados afirmou ter participado de dois treinamentos especificos sobre a elaboracao do relatorio de gestao: um foi ministrado pelo TCU, em Brasilia, e outro pelo CCIMAR, no Rio de Janeiro. Os entrevistados enfatizaram as orientacoes emanadas pelo CCIMAR quanto ao treinamento ministrado por aquele Centro como plenamente adequadas ao objetivo proposto.

Os entrevistados que consideraram o treinamento adequado afirmaram que o CCIMAR obteve exito em adaptar as instrucoes emanadas pelo TCU a linguagem da Marinha. Em compensacao, todos os entrevistados que nao consideraram o treinamento adequado mencionaram o fato de o treinamento ter sido feito em um curto periodo, voltado para a teoria e com um quantitativo elevado e diversificado de servidores participantes, o que impediu o pleno esclarecimento das duvidas apresentadas.

Todos os elementos de controle interno asseguraram a necessidade de contactar o CCIMAR a fim de dirimir duvidas sobre a elaboracao do relatorio de gestao. A grande maioria dos elementos de controle interno nao percebe a influencia do fator hierarquia quando em contato com o CCIMAR. Observa-se que essa percepcao e corroborada pelos chefes de departamento. Ressalta-se que entre os militares entrevistados, aqueles que tinham postos hierarquicos superiores perceberem a influencia do fator hierarquia como um facilitador para fazerem contato com o CCIMAR.

A analise multiparadigmal propiciou identificar, dentro das categorias levantadas na analise de conteudo, se as percepcoes eram consenso dentro de todos os grupos, apenas dentro de determinados grupos ou, ainda, observacoes aleatorias que nao podiam ser identificadas com algum grupo.

Com base na analise multiparadigmal, conforme proposta de Meyerson e Martin (1987), foi possivel identificar percepcoes comuns a todos os entrevistados, ou a sua grande maioria, na maior parte dos temas abordados. A preponderancia de afirmacoes similares pelos entrevistados sugere a existencia de uma cultura homogeneizada, ou nao tao distante dos temas abordados, e caracteriza, assim, a perspectiva da integracao.

Ainda em relacao a analise multiparadigmal, foi possivel identificar, por meio da feitura das entrevistas, percepcoes comuns aos elementos de controle interno das OM, as quais se diferenciavam das percepcoes dos chefes de departamento do CCIMAR. Essa ambiguidade sugere a existencia de consenso, intrinseca aos grupos, e caracteriza, dessa forma, a perspectiva da diferenciacao.

A feitura das entrevistas possibilitou identificar ainda percepcoes diversas entre os elementos de controle interno em alguns dos temas abordados paralelamente as percepcoes distintas dos chefes de departamento. Essa pluralidade sugere a existencia de diferentes identidades dentro da mesma instituicao, justificadas pela heterogeneidade de experiencias e formacoes, o que caracteriza a perspectiva da fragmentacao.

Consideracoes finais e sugestoes

A presente pesquisa procurou responder a seguinte questao: de acordo com a percepcao dos responsaveis por apresentar as contas das unidades jurisdicionadas das organizacoes militares da Marinha do Brasil, qual a contribuicao do controle interno da Marinha para a obtencao da excelencia na gestao publica na Marinha?

Na coleta de dados que pudessem contribuir para a resolucao da questao acima descrita, foram feitos dois tipos de pesquisas: uma bibliografica e documental e outra de campo. A primeira buscou consubstanciar o referencial teorico, possibilitar um maior entendimento sobre o tema exposto e tambem prover os elementos necessarios para a confecao do roteiro de entrevista aplicado na segunda pesquisa.

Na pesquisa de campo fizeram-se entrevistas semiestruturadas a servidores publicos vinculados a Marinha do Brasil com atuacao em nivel estrategico da organizacao, em duas funcoes distintas, a saber: chefe de departamento do CCIMAR e elemento de controle interno das unidades jurisdicionadas da MB, selecionadas pelo TCU para apresentar suas respectivas prestacoes de contas referentes ao exercicio de 2013.

Em relacao a atividade de elaboracao do relatorio de gestao, considera-se que a qualificacao dos elementos de controle interno ainda carece de aprimoramento, principalmente devido a ausencia de cursos com enfase na pratica de sua confecao. A carencia de cursos, somada as constantes transferencias de militares entre as OM de todo o Brasil (caracteristica presente no exercicio da atividade militar naval), que impede a permanencia do servidor por muitos anos em uma mesma funcao, torna ainda mais relevante a divulgacao das instrucoes afetas a elaboracao do RG emanadas pelo CCIMAR.

Quanto ao controle externo exercido pelo TCU, os entrevistados demonstraram acreditar na importancia do CCIMAR para a mediacao do relacionamento com aquele tribunal. Essa percepcao sugere que, como unidade de controle interno integrante da estrutura funcional da Secretaria de Controle Interno do Ministerio da Defesa, aquele Centro faz as tarefas de apoio ao controle externo, de acordo com o previsto em seu regulamento (CM, 2013).

Em relacao ao controle interno, a existencia da percepcao, no ambito da Marinha, de que o CCIMAR tem caracteristica punitiva alude a que esse Centro, nao obstante a sua recente criacao (Brasil, 2012), necessita ampliar a divulgacao do papel de orientacao e apoio do controle interno, tarefas essas presentes em seu regulamento (CM, 2013). O entendimento, sobretudo por parte dos dirigentes maximos, de que o controle interno e representado como auxilio as UJ, possivelmente facilitara a prevencao de acoes incorretas ou ilicitas, principal proposito do controle interno na administracao publica (Calixto e Velasquez, 2005; Feu, 2003; Oliveira, 2011b; Soares e Scarpin, 2013).

Acrescenta-se ainda, para os entrevistados, o fato de que as instrucoes emitidas pelo CCIMAR configuram-se mais importantes quando comparadas com as instrucoes emanadas pelo TCU. Isso se justifica em virtude da adequacao das instrucoes ao ambiente da administracao militar naval. Dessa forma, aquele centro de controle deve ampliar a orientacao tecnica, a qualificacao e o aprimoramento dos servidores da MB no tocante aos assuntos relacionados ao controle interno e externo, tarefa presente em seu regulamento (CM, 2013).

Ainda no tocante ao controle interno, cabe ressaltar que os entrevistados, apesar de considerar, em sua maioria, as instrucoes emanadas pelo CCIMAR como adequadas, expuseram como sugestoes ao aprimoramento desse controle, a necessidade de maior divulgacao quanto as atividades afetas ao relatorio de gestao, principalmente por meio da intensificacao de cursos e palestras por aquele centro.

Quanto ao controle social exercido pelo cidadao, se deduz que ele ainda e desconhecido por grande parte dos entrevistados, com excecao chefes de departamento. Tal desconhecimento, possivelmente relacionado a incipiencia desse controle, introduzido quando da reforma gerencial do Estado e fomentado pelo governo federal a partir da ultima decada, nao diminui a importancia do controle social para a gestao publica, ainda mais se analisarmos em conjunto a crescente demanda do cidadao por informacoes (CGU, 2014). Assim, cabera ao CCIMAR divulgar a relevancia da modalidade de controle acima citada, para a gestao publica, a qual apresenta-se de forma recente, principalmente se comparada com os controles externo e interno.

No tocante a gestao do conhecimento, os entrevistados consideraram o tema relevante para a gestao publica, identificaram a externalizacao do conhecimento individual, adquirido pelos servidores ao longo da experiencia profissional, como a sua principal aplicacao no ambito da Marinha, o que possibilita a permanencia desse conhecimento na organizacao.

Diante disso, torna-se cada vez mais relevante o desenvolvimento de praticas de gestao do conhecimento, com o auxilio da tecnologia da informacao, que objetivem a retencao do conhecimento individual.

Quanto a harmonia entre a teoria e a pratica, alem das observacoes anteriormente descritas, pode-se considerar, mediante as percepcoes extraidas dos entrevistados, que o papel tanto do controles externo quanto do controle interno esta em conformidade com a caracteristica de controle preventivo existente no modelo de administracao publica gerencial. Entretanto, tal consideracao nao pode ser ampliada quanto ao entendimento do papel do controle social, pois os entrevistados demonstraram pouco conhecimento sobre o tema.

Em relacao aos fundamentos da excelencia em gestao preconizados no GesPublica, pode-se considerar que as atividades inerentes ao relatorio de gestao ocorrem segundo a maioria dos fundamentos analisados.

A feitura da analise multiparadigmal de Meyerson e Martin possibilitou identificar a reproducao de afirmacoes similares para a maioria dos temas abordados. A ocorrencia de semelhanca entre as percepcoes, emitidas pelos entrevistados, sugere a predominancia da perspectiva da integracao, sugere uma forte influencia da alta administracao sobre os temas abordados na presente pesquisa.

Quanto ao objetivo de analisar a contribuicao do controle interno da Marinha para a busca pela excelencia na gestao publica, pode-se considerar que os entrevistados, em sua maioria, identificaram a participacao do CCIMAR como satisfatoria. Esse fato, aliado a percepcao dos entrevistados de que algumas atividades, como a de elaboracao do relatorio de gestao, cooperam para a excelencia na gestao publica, permite supor que no ambito da Marinha do Brasil o controle interno contribui para a busca pela qualidade.

Alem dos treinamentos, foi observado pelos entrevistados que o CCIMAR compartilha em seu sitio presente na intranet instrucoes e legislacoes afetas a atividade de controle interno e tambem oferece para download o material apresentado nos adestramentos.

Apesar do CCIMAR nao gerir o conhecimento dos seus servidores de forma efetiva, as observacoes feitas pelos entrevistados possibilitam deduzir que a contribuicao do CCIMAR decorre das praticas relacionadas a gestao do conhecimento, principalmente quando as normas emitidas pelo TCU sao adaptadas as caracteristicas da administracao naval e disseminadas por meio dos treinamentos feitos por aquele centro.

Devido a relevancia do estudo sobre a gestao do conhecimento na esfera publica e tambem pela ausencia de pretensao de determinar que as analises e consideracoes feitas atinentes ao tema em questao concluam a exploracao do assunto, sugere-se ampliar as discussoes de modo a proporcionar contribuicoes teoricas e praticas as organizacoes publicas que tenham caracteristicas de controle semelhante. Dessa forma, sugere-se fazer pesquisa similar nas unidades de controle interno das demais forcas armadas (Exercito e Forca Aerea), pertencentes, de forma semelhante ao CCIMAR, a estrutura funcional da Secretaria de Controle Interno do Ministerio da Defesa, com objetivo de identificar boas praticas de gestao nos assuntos relacionados ao controle interno, os quais possam ser aplicados de forma padronizada no ambito desse ministerio.

http://dx.doi.org/10.1016/j.rege.2016.01.001

Conflitos de interesse

Os autores declaram nao haver conflitos de interesse.

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Cicero Oliveira de Alencar (a), * e Ana Carolina Pimentel Duarte da Fonseca (b)

(a) Mestre em Ciencias Contabeis pela Universidade Federal do Rio de Janeiro - FACC/UFRJ. Capitao de Corveta (IM) na Marinha do Brasil, Rio de Janeiro, RJ, Brasil

(b) Doutora em Administracao pela Universidade Federal do Rio de Janeiro/COPPEAD. Professora Associada do Programa de Pos-Graduacao em Ciencias Contabeis da FACC/UFRJ, Rio de Janeiro, RJ, Brasil

Recebido em 9 de setembro de 2015; aceito em 19 de janeiro de 2016

Disponivel na internet em 19 de maio de 2016

* Autor para correspondencia.

E-mail: cicerooalencar@gmail.com (C.O. Alencar).

(1) Organizacao militar e a denominacao generica dada a corpo de tropa, reparticao, estabelecimento, navio, base, arsenal ou a qualquer outra unidade administrativa, tatica ou operativa das Forcas Armadas.